比较法视野下的检察官自由裁量权

徐　莹

摘要：在刑事诉讼中，各国都赋予检察官自由裁量权。我国的检察官自由裁量权制度有较大缺陷，我们应在比较分析和借鉴国外有益经验的基础上，对我国检察官自由裁量权的体系进行改革：扩大检察官自由裁量权和完善相应的制约机制以确保自由裁量权的有效行使。

关键词：检察官自由裁量权； 比较； 完善

中图分类号：DF83文献标识码：A 文章编号：1００4－０544（2００7）11－０106－０3

一、 检察官自由裁量权的概念

什么是检察官的自由裁量权？笔者认为，检察官自由裁量权是指检察官在认定案件事实和适用法律过程中依法拥有的根据案件具体情形自主作出处理决定的权力。对检察官自由裁量权的概念可作狭义和广义的划分。所谓狭义的自由裁量权是指诉讼中检察官在起诉与不起诉之间以及如何起诉作出决定的权力，又称起诉裁量权。检察官的自由裁量权集中体现于审查起诉过程中，检察官在这一阶段的权力行使具有自由裁量权的典型特征。所谓广义的自由裁量权是指检察官在立案、侦查、起诉、审判、执行过程中，就案件事实认定和法律适用以及程序事项等方面进行判断和选择，并作出处理决定的权力。从这一角度来看，检察官的自由裁量权范围很广，贯穿于刑事诉讼的始终。本文是从广义的角度理解检察官的自由裁量权的。

二、 检察官自由裁量权的比较法考察

关于检察官自由裁量权制度，各国都有其独到的立法规定，笔者将对我国和其他几个具有代表性国家检察官自由裁量权运作方式的规定进行比较，寻找其差异和共同点，以期对我国检察官自由裁量权制度的完善和改进起到一定的借鉴作用。

（一） 酌情不起诉裁量权的考察

酌情不起诉，即法律特别授权给检察官对于确已犯罪的嫌疑人起诉与否的裁量，这是裁量权运作中重要的表现形式。基于当今世界各国不同程度的采取起诉便宜主义，可以说各国检察官都享有不同程度的酌情不起诉权。

1. 从世界范围来看，检察官的不起诉依其权力大小可以分为两大类型：一是“微罪不举型”，即检察官仅仅对情节轻微的犯罪可以不起诉；二是“广泛型”，即检察官不仅对轻微犯罪有不起诉的权力，而且对严重的犯罪也可以不予起诉，检察官的不起诉裁量权没有任何限制。检察官的不起诉裁量权范围不同，表现形态也各有差异。其一，轻微犯罪不起诉。大部分大陆法系国家采取此种不起诉裁量权制度。如在典型的大陆法系国家德国，其检察官的不起诉裁量权就是“微罪不举”型。如《德国刑事诉讼法》第153条规定：“程序处理轻罪的时候，如果行为人责任轻微，不存在追究责任的公共利益的，检察官可以不予追究。”[1]其二，暂缓起诉。随着起诉便宜主义的发展，在德国、日本等国产生了暂缓起诉制度，使酌情不起诉内容有了新的发展。比如在美国的一些州，检察官可以作出暂缓起诉的决定，这一决定常常与转向项目结合使用。对于罪犯是酗酒者或瘾君子、有精神疾病，或者是因为环境影响而可能再次犯罪的，检察官就可能在被告人接受戒毒治疗、提供社区服务、参加工作培训或对被害人进行补偿等的基础上，决定暂缓起诉。如果被告人较好地完成了转向项目，检察官就撤销指控；如果被告人在转向项目中表现不好，检察官就恢复刑事起诉。其三，撤回公诉。撤回公诉是指在案件起诉以后，检察官发现应该对行为人不起诉，或者认为对行为人的犯罪行为采取不起诉处理更为合适时，检察官作出撤回公诉的处理方式。美国联邦刑事诉讼规则第48条就规定“检察官经法庭许可可以撤销大陪审团起诉书，检察官起诉书或控告书，终止起诉。”[2]日本刑事诉讼法也规定，检察官在不损害公诉事实同一性的情况下，有变更起诉和撤销起诉权，但是否保持公诉事实同一性，应接受法院审查。由此可见，撤回公诉是起诉便宜原则向审判阶段的延伸，是检察官不起诉裁量权的表现之一。其四，选择性起诉，即辩诉交易。此种形式在大陆法系国家较为少见，而在英美法系国家较为广泛。所谓选择性起诉原则，是指允许检察官在面对众多犯罪嫌疑人时可以决定不起诉某个犯罪嫌疑人，也允许检察官不起诉犯罪嫌疑人的某些罪行。[3] 所谓辩诉交易，是指法庭开庭以前，控诉方及检察官和被告方经过准备后，双方进行谈判，如果被告方满足控诉方提出的被告方认罪的请求，控诉方则根据案件的性质，作出三种选择性处理：一是撤销指控，二是降格控诉，三是要求法院从轻判处。根据统计表明，20世纪90年代以来，美国90%的案件都是通过辩诉交易结案的。[4]由此可见，美国的辩诉交易不分罪行轻重，选择起诉的范围不但包括罪名，还包括罪数。所以，“辩诉交易，从广义上讲也是一种特殊的不起诉情形。”[5]

2. 在中国，酌情不起诉适用范围过窄，仅限于犯罪情节轻微，同时依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪；立法并未规定撤回公诉，仅在司法解释中作了补充的规定，且撤回公诉的理由规定得较单一，仅是绝对不起诉的案件；选择起诉仅限于对被告人的选择，不能对犯罪事实进行选择。另外关于酌情不起诉的适用种类仅限于决定起诉与否，没有类似于德国和日本的暂缓起诉和起诉犹豫制度。

（二） 启动某些刑事程序的考察

1. 从世界范围看，一般来说，当今各国是由警察机关完成大部分刑事侦查活动，而只有对警方侦查不足或者不适合警方侦查的案件，如政府官员的腐败案件和复杂的白领阶层的犯罪案件，才由检察官直接进行部分甚至全部的调查取证工作。在检察官可直接侦查的案件中，某些国家基于起诉便宜主义的广泛运用，检察官可以对案情先行综合考察后决定是否启动刑事程序，在一定程度上拥有裁量权。如在美国，根据法律规定，检察官只对向其直接检举的不履行扶养义务、企业欺诈、政府官员犯罪的案件，有权决定立案侦查。结合美国检察官所拥有的广泛权力，应该说检察官对这些案件拥有启动刑事诉讼的裁量权。在德国“警察只负担着辅助检察院的责任，只能作出不允许延误的决定，对自己的侦查结果应当不迟疑的移交检察院，由检察院进行进一步的侦查。然而实际情况是警察常常自主地将侦查程序进行到底，而后才向检察院移送侦查结果”。“正在发展的趋势是它将过去分配给检察官的处罚权力转给了警察”。[6]但是作为制约，检察机关享有补充侦查权，对于重大、复杂、疑难案件，一般也由检察机关进行侦查。由此可以看出，把侦查权赋予检察机关并不是要求检察官在第一线从事侦查工作，而是将其作为第二线的机动侦查力量，目的是为了防止警察的恣意，防止警察可能有意或无意造成的疏漏。

2. 在中国，检察机关侦查案件范围相对较窄，仅局限于贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪案件。检察机关机动侦查权的范围被限定在国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，在程序上须经省级以上检察机关批准。这在一定程度上窒息了机动侦查权的作用。检察机关对公安机关的监督在司法实践中也往往形同虚设。

（三） 豁免权的考察

豁免权，又称作证豁免权，是指检察官为了获得某种重要证据，而免除证人因作证可能被定罪的权力。作证豁免权中的证人，是指涉嫌犯罪的证人，即所谓“污点证人”。检察官在豁免权制度中具有重要地位，享有着综合考虑后是否行使豁免的裁量权。豁免与检察官不起诉裁量具有内在关系，因为豁免可通过对案件的不起诉来实现，因而是不起诉裁量权合目的性的运用。

1. 从世界范围看，检察官有权适用豁免在英美法国家较早被法律承认。如美国，检察官在追诉某些有组织的犯罪或重大犯罪集团，为打击首犯或犯罪集团的头目、换取至关重要的证据可行使豁免。

大陆法系国家实行法定起诉主义，兼采起诉便宜主义，检察官的自由裁量权是有限的，检察官无权豁免他人的罪行，尤其是较严重的罪行。德国或许是大陆法系唯一在立法上明确规定了作证豁免制度的国家。《德国刑事诉讼法》第153条规定，恐怖组织成员在实施犯罪之后、被发觉之前，为消除对德国的安全或法定秩序的危险有所贡献的，经有权管辖的州最高法院同意，联邦最高检察官可以对犯罪行为不予追诉。[7]

2. 在中国，立法上未允许检察官对特定犯罪人可适用豁免，然而在司法实践中检察机关对于相当部分案件中的从犯或协从犯通过不起诉进行豁免而取得其关键证言，这种做法实际上就是借鉴了外国法上的证人刑事责任豁免制度。如刑事诉讼法第142条规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”然而我们也应看到，检察官拥有豁免权，一方面或有法律的明确授权（如德国）；另一方面则在于检察官拥有较为强大的不起诉裁量权（如美国）。在我国检察官可裁量不起诉的范围仅限于轻微犯罪，且立法并未明确赋予检察官对于某些罪行可以豁免不起诉的权力，因此现行检察机关在某些行贿案件以及隐蔽性比较强的共同犯罪中，对行贿者和从犯进行豁免以充当污点证人的做法只能是打法律的擦边球，属于于法无据的非正式豁免。出现这种情况是检察机关在面对严峻的司法实践所采取的不得已的办法，同时也反映出赋予检察官豁免权的必要性和紧迫性，所以应采取措施将其从实践层面上升到立法层面。

（四） 检察官自由裁量权制约机制的考察

1. 从世界范围看，除美国检察官享有几乎不受控制的自由裁量权外，[8]多数国家为防止检察官滥用起诉权，设定了若干控制机制。主要形式有：其一，上级检察官的监督制约机制。是指检察官在做出裁量决定后，上级检察官根据申请或依职权等其他途径，对该决定进行审查监督，纠正其错误的一种制约机制。例如在法国对于检察官的不予立案决定，控告人、告发人可以按照级别，向上一级检察官或检察长提出申述，要求追诉，上级检察官或检察长经审查，可以向下级检察官发出发动追诉的命令，下级检察官必须执行。[9]其二，法官的审查机制。是指以法官的司法审查权来监督制约检察官自由裁量权行使的一种机制。主要通过法院的预审机制、法院对检察官不起诉决策权的直接参与和对不起诉处分的事后救济来达到制约的目的。如德国设立了强制起诉程序，日本也设立了“准起诉制度”。其三，被害人的起诉机制。是指被害人不服检察官做出的不起诉决定时，通过自行提起诉讼的方式来监督制约检察官的不起诉裁量权。这是允许被害人自诉或提起附带民事诉讼国家普遍采取的一种制约机制。例如在法国，受害人在接到检察官不起诉的通知后，有权向刑事法院提起民事诉讼，同时可以要求刑事法院对刑事部分进行审查，这时，检察官就必须进行公诉。其四，特定组织的审查机制。是指国家设置特定的组织对检察官自由裁量权的行使予以审查制约。如日本的检察审查会审查机制和美国大陪审团制度。

2. 在中国，我国检察官自由裁量权的监督制约机制包括被害人和被不起诉人的申诉机制、被害人的自诉机制、上级检察机关的复核机制。但从司法实践效果来看，这些制约机制有的未能很好限制检察官自由裁量权的行使，有的却对其限制得过于随意和严格，妨碍了检察官自由裁量权的行使。比如上级检察机关的监督方式比较随意，通常是以口头方式作出的；立法规定了制约不起诉的公诉转自诉形式，然而这种救济方式在实践中也产生了多种弊端；另外，在我国也没有司法审查机制以对检察官不起诉裁量进行有效制约。

从上述的比较考察可得知，为追求诉讼效率，扩大检察官自由裁量权是立法的必然选择；同时检察官自由裁量权的运用正确适当与否，对于整个刑事诉讼的进程都有深刻的影响，因此需要通过有效机制予以制约。

三、 完善检察官自由裁量权的构想

在我国，检察官享有的自由裁量权有限，行使的同时也受到诸多外来因素干扰。诚然，从目前我国检察机关所拥有的社会公信力来看，配置过多的裁量权显然难以获得社会的认可，其人员素质也难以独立承担起维护社会公益的职责。但从审前案件分流以提高诉讼效率和实现刑罚个别化的角度，检察官的自由裁量权适度扩张又是不可避免的。笔者认为，针对我国目前的状况，应当从立法层面上适当充实现有的检察官自由裁量权的同时，还要对自由裁量权的行使进行有效的司法控制。

（一） 扩大我国检察官自由裁量权

1. 扩大相对不起诉的适用范围。我国检察机关相对不起诉范围较窄，已成为严重制约检察官行使裁量权的瓶颈，也不能充分发挥审前适当分流以及保障被告人权益的作用，所以应当通过法律明确规定适当拓展不起诉裁量权的空间范围。笔者认为，检察官可以作裁量不起诉处理的包括：第一，根据犯罪情节和公共利益，依照刑法规定不需要判处刑罚和免除刑罚的；第二，过失犯罪情节较轻的；第三，老年人、未成年人、残疾人犯罪，情节较轻的。

2. 赋予检察官暂缓起诉权。通过设立暂缓起诉制度以合理过渡起诉与不起诉，这在国外已开始实行并已产生积极效果。笔者建议：对轻微犯罪案件，综合考虑犯罪人的情况以及犯罪后的表现，可作出暂缓起诉的规定。案件的范围可与简易程序适用案件的范围一致。同时规定6个月至二年的考验期，并课以犯罪人一定的强制义务，根据犯罪人在考验期内遵守法定义务的情况，检察机关有权决定最终是否提起公诉。

3. 确立有限的“辩诉交易权”和“豁免权”。有关我国是否创设辩诉交易制度学者们争论很大，但达成一致的意见是：辩诉交易能提高诉讼效率，节约诉讼成本，简化诉讼程序——而这是创设辩诉交易，赋予检察官自由裁量权的基本动力。因此笔者认为可以吸收辩诉交易中某些合理的因素，结合中国职权主义构造的司法制度以及司法人员整体素质较低的国情，对辩诉交易进行现实改造和规制。其中赋予检察官的裁量权可设计为：检察机关审查认为被告人可能被判处10年以下有期徒刑、拘役、管制、没收财产或单处罚金的，承办案件的检察官与被告人及其辩护人可以就被告人的量刑问题（而不是犯罪性质）进行协商；检察官提起辩诉协商的案件是证据确实、事实清楚但在“充分”要件上有一定欠缺的案件；协商内容包括检察官要求被告人承认对其指控，同时要求法官按协议判刑，给予量刑优惠。我国刑事诉讼法没有规定证人的作证豁免权，从我国检察机关的整体素质、司法体制以及民众的接受度而言，我国还不宜赋予像英美法系国家那样广泛的豁免权，但在司法实践中有些复杂的犯罪集团案件，渎职贿赂案件却很适用于豁免权的运用。因此有必要从刑事司法实践的角度出发，赋予检察官对污点证人作证的豁免权。

4. 放宽机动侦查范围。从启动刑事案件程序的角度看，笔者建议，对现行法律进行修改，除了现有的案件管辖范围之外，赋予检察机关对其他所有刑事案件的机动侦查权。在启动侦查权的程序上也适度放宽，只要经过上级检察机关批准，即可行使机动侦查权。当然，也应该附加一定的程序要件，否则受利益驱使等原因，检察机关就会将自己变成实实在在的超级警察，这样的结果非但没有达到对公安机关侦查的控制，反而使检察机关失去了存在的合理依据。

（二） 完善我国检察官自由裁量权的制约机制

英国著名法学家韦德指出：“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应该能够控制他的行使”[10]因此从刑事检察的形式合理性来说，并不是要不要检察官自由裁量权的问题，而是把自由裁量权限定在合理的范围和限度之内。首先，应从程序上进一步完善检察官自由裁量权的制约机制。针对我国检察官自由裁量权存在的问题，笔者认为必须进一步对我国检察官自由裁量权的行使从程序上进行规制。所以检察官在行使自由裁量权的过程中，至少应遵守以下规则：说明理由规则；听取意见规则；检察公开规则；案件质量检验规则。其次，从提高检察官素质上完善我国检察官自由裁量权的制约机制。如果说刑事程序是从外在制度机制上影响检察官的自由裁量权，以避免任意性，那么检察官的素质则是从内在机制上发挥作用。当前我国正在进行检察体制改革，特别是主诉、主办检察官制，扩大了检察官的自由裁量权，检察官在其承担的职责范围内，有权独自作出判断和决定。这就要求必须提高检察官的专业素质和道德素质才能适应工作需要，真正发挥检察官自由裁量权的作用。

参考文献：

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[2]周长军.刑事裁量权论——在划一性与个别性之间[M].北京：中国人民公安大学出版社,2005.

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[5]孔璋.中美公诉制度研究[M].北京：检察出版社,2003.

[6]陈光中.中德不起诉制度研究[M].北京：检察出版社,2002.

[7]徐静村,潘金贵.“污点证人”作证豁免制度研究[J].人民检察，2004，（4）.

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责任编辑 宋敬华