和谐社会中受教育权法律保护问题探析

董立山　胡正昌

摘 要：和谐社会是人的权利得到充分保障和实现的社会。受教育权是公民的一项基本权利，虽然我国已初步形成一个相对独立的教育法律体系，但对受教育权的法律保护仍然存在着诸多问题，影响着和谐社会的构建。因此，需要进一步加强对受教育权的法律保护：完善教育立法； 厉行教育执法； 强化教育行政救济手段等，确保构建和谐社会具有强大的人才智力支持。

关键词：和谐社会； 受教育权； 教育立法； 教育执法； 教育行政诉讼

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：1009-055X(2007)04-0026-04

当前，我国正处于社会发展的转型时期，各种问题和矛盾呈现出多样性、多发性的特点。构建社会主义和谐社会，归根到底必须要妥善地、积极地调整人们的利益关系，实现利益之间的和谐，从而体现社会公平正义^[1]。受教育权是公民的一项基本权利，直接关系到社会发展乃至和谐社会的构建。

一、受教育权的权利属性

构建和谐社会是一个复杂的系统工程，在构建和谐社会的诸多要素中，人的作用是至关重要的。保障受教育权是发挥人在构建和谐社会主导力量的关键性措施。这是因为：第一，受教育权具有天赋人权的性质，是人与生俱来的权利^[2]72。受教育权的这一性质是由人的社会属性决定的。人与动物的最大区别之一在于人具有认识世界和改造世界的能力，而贯穿于个人一生的社会化过程便是这一能力的培养过程。正是通过不同阶段的教育学习，个人不仅获得和发展了思维、情感、语言和行为方式，而且学会了在社会规范(包括法律规范)的制约下，提高自己适应社会发展变化的生存能力和发挥自身的创造能力。同时，接受教育一方面使得个人的劳动技能、科学知识、传统习俗和价值观念通过每一代人的学习、模仿、继承或变革而世代相传； 另一方面也使得包括理解力、创造力和归纳概括能力在内的人的思维特征不断强化，从而促进人类的进步。人的社会属性决定人必须接受教育，才能获得身心的健康发展，实现个人的其他权利和自由。人类历史发展规律决定人作为社会发展的成员，只有不断接受教育，才能适应社会和历史发展的要求，才能成为社会和国家的主人，并在社会和历史发展中起到积极的推动作用。第二，受教育权是实现其他人权的基础性权利。公民的受教育权在很大程度上决定公民的其他权利的实现程度。公民在政治方面的言论、出版、集会、结社以及选举等自由和权利的实现，需要公民具有较高的受教育程度； 公民在经济方面的一系列权利也往往受到公民受教育程度的制约。如公民的劳动权能否得到充分实现，也主要是由受教育的程度决定的。因此，要充分保障和实现基本人权，关键措施之一是要充分保障和实现公民的受教育权。第三，受教育权兼具自由权和社会权的性质。受教育权包含不受国家、社会团体、其他公民侵犯的含义，从此意义上讲受教育权是自由权。至于国家发展教育设施，举办学校的义务，当然是公民的社会权^[3]51。

二、公民受教育权的立法规定

公民受教育权是指公民在达到一定年龄和智力程度时，都有从国家接受系统教育的机会和获得受教育的物质帮助的权利。它主要包括接受义务教育权，入学就读权，教育平等权，终身教育权，接受职业教育和职业培训权等。我国一贯重视对公民受教育权的法律保护，国内立法和我国加入的国际条约都有关于受教育权的规定。

(一)国内立法方面

1、我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，它为平等受教育权奠定了原则和基础。《宪法》第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，第48条同时规定了男女平等的内容。所以，从宪法内容中可以看出，中华人民共和国公民有平等的接受教育的权利。

2、我国其他法律对受教育权的规定。《中华人民共和国教育法》第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”第18条规定：“国家实行九年义务教育。”第36条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”《中华人民共和国民办教育促进法》第32条规定：“民办学校依法保障受教育者的合法权益，民办学校按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励或者处分。”第33条规定：“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”此外，我国的《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等都对受教育权作了类似的规定。

(二)我国加入的国际条约

受教育权在早期的各国宪法中并没有明确的规定。受教育权真正作为一项人权是在1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》中确立的。《人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。”1966年联合国大会通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13、14条明确规定了该项权利的内容，它主要包括：人人皆有受教育的权利，为保障这种权利的实现，初等教育应属强迫性质，免费普及全民； 各种中等教育，应以一切适当方法，特别应逐渐实行免费教育，广泛举办，使人人都有接受的机会； 高等教育应根据能力，以成绩为准，逐渐采取免费教育制度，使人人都有平等的接受教育的机会； 对于未受到或未完成初等教育的人的基础教育，应尽可能加以鼓励或推进； 各级学校的制度应积极加以发展，奖学金制度应予设置，教员的物质条件应不断改进，等等。可见，《经济、社会和文化权利国际公约》基本上概括了受教育权的内容，是迄今为止关于受教育权内涵所作出的最完整的释义^[4]85。

从这些法律文件规定可以看出，我国是很重视从法律角度去规定公民受教育的基本权利的，但在实践中公民受教育权得不到很好的保护和实现，甚至经常发生侵犯公民受教育权的事件，究其原因，主要是权利的法定化并不意味着权利的实现，法定权利向现实权利的转化需要许多条件的支持。

三、受教育权法律保护存在的问题分析

受教育权是我国宪法规定的公民的一项基本权利，也是公民基本权利中一项最重要的权利。全面认识和保障公民的基本权利，就必须认识和保障公民的受教育权。以往，由于受社会、经济发展水平的限制，人们往往比较关注自身的人身权、财产权的保护，而对自身的受教育权不太重视。随着社会的进步、经济的发展和法制的健全，人们的权利意识逐渐增强，并开始关注与自身的生存与发展有密切关系的受教育权。这一变化导致近年来因受教育权遭到侵害而提起的教育行政诉讼逐渐增多，从而使人们在受教育权保护上的认识偏差逐渐显现，也使受教育权法律保护方面存在的漏洞逐渐暴露。笔者认为，目前，我国受教育权保护主要存在以下几个方面的问题：

(一)立法保护力度不够

尽管近年来我国教育法制建设有了较大进展，一个比较完备的教育法体系也初显轮廓,但由于国家法制建设起步较晚，教育法律制定之初就缺乏完整的、规范的、在更高意义上的理性的体系。从立法实践来看，颇有仅仅为了满足教育实践之所需而立法的倾向。因而，仅有几部法律和十几部行政法规，其余则是大量的行政规章和规范性文件，立法数量少，层次不高，而其中有关保障受教育权利的内容则更为单薄。不仅如此，就现有的有关受教育权利方面的实体性规定，也存在诸多不足。如专门规定义务教育的《义务教育法》，包括理念和操作层面的教育用语等方面存在很大问题，主要表现在以下两个方面：第一，关于入学年龄,《义务教育法》第5条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应该入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。”这里非常关键的一词“条件不具备的地区”具体是指哪些地区，又是哪些“条件”，并没有作明确规定，而且在义务教育法实施细则中也没有加以补充说明，这无疑会引起实践中的某些混乱。第二，关于贫困学生的就学补助。《义务教育法》第10条第2款规定：“国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”实施细则的第17条第2款“对家庭经济困难的学生，应当酌情减免杂费”，第18条“依照义务教育法第10条第2款规定享有助学金的贫困学生是指：初级中等学校、特殊教育学校的家庭经济困难的学生，少数民族聚居地区、经济困难地区、边远地区的小学及其他寄宿小学的家庭经济困难的学生。”细则中尽管进行了补充，但其中最关键的“贫困”标准却未作界定，因此不可能对所有处于贫困状态的儿童实行救助。

实体法所规定的公民具有的受教育权利，并不必然转化为一种现实权利。实践中，不可避免的会出现义务一方没有履行义务，或者权力一方滥用权力，而导致公民受教育权利受损的情况发生。另外，我国在某种程度上还存在“重实体，轻程序”的倾向。虽然1999年颁布的《中华人民共和国行政复议法》把保护公民受教育权利的法定职责纳入了行政复议的范围，但仍存在以下几个方面的缺陷：第一，公民受教育权利作为一项宪法权利，现行宪法并没有明确规定宪法权利具有直接司法效力，人民法院不受理违宪案件； 第二，《教育法》第42条虽然规定了受教育者具有申诉权和依法提起诉讼的权利，但没有法规或规章对学生申诉制度作进一步的具体规定，即缺乏专门负责受理学生申诉的机构和救济渠道等方面的规定。因而，当受教育权受到侵害时，只能以受教育权受到侵害致使财产受到损失为由，转化为民事诉讼索赔案，最终使公民受教育权利侵害案件往往既不符合行政诉讼要求，又与民事诉讼存在着一定的距离，这使得公民在维护自己的受教育权利而行使起诉权时，很容易被法院以“不在受案范围”为由驳回起诉，结果得不到应有的补偿和救济； 第三，《教育法》第29条第2款虽然规定了“贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量”，但没有相关的法律法规对其作进一步的规定。因此，当受教育者因为教育教学质量问题提起诉讼时，法律显得无能为力，不能很好的保护受教育者的权利。

(二)教育执法问题严重

自从1986年以来，我国的教育法制建设取得了举世瞩目的成就，一系列教育法律法规的颁布与实施标志着我国教育开始进入依法治教的新阶段，但目前在教育执法方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象较为普遍、严重，主要表现在：

1、部分教育法律法规对执法主体的规定不够明确，执法队伍没有理顺。教育执法大部分属于行政执法，之所以会产生有法不依、违法不究的现象，与执法主体不明确、执法队伍不健全、执法职责不落实有很大关系。虽然《教育法》第9章第71条、第81条，对执法主体的规定比较明确，如政府、主管部门等，但《教师法》、《未成年人保护法》等不少教育法律法规对执法主体的规定比较模糊，如“上级机关”、“有关部门”等，以至于在执法问题上出现见利益就争、见责任就推、互相扯皮、互不负责的情况，最终导致教育纠纷及教育违法案件得不到及时、公正的处理。

2、一些政府部门法制观念淡薄，不习惯运用法律来从事管理教育工作。这些部门总觉得依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，仍习惯于靠行政命令办事，尤其是一些肩负组织指挥职能的领导者头脑里存在着传统的“人治”观念，以至于在某些地方、某些部门、某些单位出现了有法不依、重权轻法、以言代法、以权代法、以权压法、执法违法等不正常现象。

3、监督教育执法力度不够。我国目前的教育执法监督制度，主要包括上级政府对下级政府的行政监督，各级人大对“一府两院”的权力监督以及社会监督等三个系统。从实际情况来看，当前的问题是监督力度不够，某些关系不够顺畅，执法监督的权威性差。

(三)教育行政诉讼举步维艰

在主流行政法理论中，具体行使教育权的学校与享有受教育权的学生之间的关系被视为特别的权力关系。基于学校的教育自主权、大学自治等特殊考虑，学校在学生的录取、考核以及相应的学籍管理方面具有相当的自由裁量权。这种自由裁量权的存在是必要的，但同时，也应该受到法治原则的约束。因此，如何协调自治与法治的关系、明确法律保留原则对教育权的制约成为维护教育自主权与保护公民受教育权的重要内容。在我国，法治发展的现状决定了有关受教育权保障的法律制度特别是教育行政诉制度依旧存在诸多空白，受教育权作为公民享有的基本权利依然缺少完整、具体、系统的法律制度保障。这使得行政主体在实施教育管理时具有过度的自由裁量权，从而对公民受教育权的保护形成制约。目前有关受教育的规范性文件中，虽然已有几部法律，如《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等，但由于缺乏法律保留原则的制约，法院在行政诉讼中，对涉及教育的事项只能遵循法律优先原则，对规范性文件的冲突只进行“合法性”审查，消极地要求行政主体的行为不得与效力等级高的规范性文件抵触，抵触无效； 而无法运用法律保留原则对法律尚无明文规定，行政主体未得到法律明确授权而作出涉及公民重大权利的自主决定进行审查。2000年颁布实施的《中华人民共和国立法法》中明确了法律保留原则的适用，但并未直接将公民受教育权的事项列入法律保留的范围，因此，对于公民受教育权的事项，存在着规范性文件低层化以及法律保留空白的弊端。这一立法的欠缺造成法院在行政诉讼中无法对此类事项进行实质的合法性审查^[5]187-188，妨碍了公民受教育权的保障。

四、完善受教育权的法律保护

(一)加强教育立法保障

权利通过宪法等法律形式被确认或认可，只是对权利的宣示^[6]173。是否实际享有宪法法律认可的权利，还需要接受实践的检验。要保障公民受教育权首要的问题是必须有法可依，完善教育法律立法体系。首先，加大立法步伐，尽快完善尚不完备的主干教育法律体系，适应构建和谐社会的需要。其次，要使全国性的教育法律具体化，具有可操作性，尤其是宪法权利要有具体的法律作出规定。再次，要统一教育法制，防止不同位阶的法律文件互相冲突或抵触。最后，要灵活变通实施教育法律。通过这四方面的努力形成纵横兼顾、内容全面、层次分明、统一灵活、可操作性强的教育法律体系，为保障公民受教育权提供充分法律依据和坚实的法律基础。

(二)完善教育执法措施

这主要包括以下几个方面：第一，转变教育执法观念，实现管理方式和习惯的转变。各级党委、政府和教育职能部门的公务人员要提高认识，改变过去主要靠政策，靠行政手段的做法，转向主要依靠法律来对教育行为进行规制。要实行这个转变，就要求党的各级组织和每个党员、各级政府机关和教育职能部门的公务人员，特别是领导干部要从依法治教是党中央提出的依法治国方针在教育工作中的具体体现，是新时期关系教育改革和发展全局的一个重要工作方针的高度来认识其重要性。牢固树立法大于权的观念，做到有法必依、执法必严、违法必究，真正实现依法治教。第二，增强教育执法执法力度。明确教育执法责任制，将教育法律法规中的各项规定逐条分解到有关部门，做到职责明确，各负其责，使教育法律法规进一步得到全面的贯彻实施。第三，加强教育执法机构和执法队伍建设。我国目前教育执法机构和执法队伍的现状与法制建设的需要不相适应，各省之间的差距较大，并且全国相当多的地、市、县没有专门设置教育执法机构。因此，应加大教育行政部门执法机构的建设力度，在机构改革中，教育执法机构只能加强，不能削弱，建立起一支力量较强、素质较高的教育执法工作队伍。

(三)强化教育行政救济手段

没有救济就没有权利，没有救济的权利不是权利。一方面，要完善学生救济制度。学生申诉制度是我国教育法所确立的一项法定救济制度，它是保护受教育者权利的一条重要救济渠道。当前急需在立法上将学生救济制度予以规范化、细致化，使其有更大的可操作性。在实践中则需要在各级教育行政部门和学校建立受理学生申诉的专门机构和配备专门人员，制定规范的工作制度。另一方面，要加强受教育权的可司法性。受教育权的司法保障，究其实质，即是受教育权的可司法性^[7]172。最高人民法院2001年8月13日就齐玉苓案作出“法释[2001]25号”《关于以姓名权的手段侵害宪法保护的公民的受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复》，打开了宪法司法化的通道，开创了我国宪法司法化的先例。这对于推动教育行政诉讼具有积极作用。

(四)提高受教育者的法律意识

“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人”^[8]163。学生作为受教育者，学习基本的法律法规知识，培养维护社会公共秩序，维护国家、集体和个人合法权益的自觉性和能力，是社会的需要，是作为未来建设者的需要，同时也是依法治教的需要。由于小学生年龄和智力等方面的原因，法制教育的重点是培养他们的基本法律意识，初步养成遵纪守法的良好习惯。对中学生的法律意识的培养应抓住中学生的特点，中学阶段是人生观和世界观形成的关键时期，所以法制教育应采取丰富多彩的形式，联系实际，以案说法，寓教于乐。大学生的法制教育同样不能忽视，除开设法律基础课程外，还必须与社会实践活动结合起来，以便进一步提高他们的法律意识。

总之，受教育权的实现程度影响和制约着公民的生存和发展，对国家强盛和民族的兴旺具有重要的意义。因此，法治应该成为构建和谐社会重要的制度性选择^[9]。通过法治手段建立相应的法律保障机制，使受教育主体在任何状态下都能找到对其予以保护的具体制度，公民受教育权才能真正实现，构建社会主义和谐社会才会具有强大的人才智力支持。

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