行政区划改革重在限权

《东北地区振兴规划》已获得国务院的正式批复。《规划》中有一点比较引人注目：“在有条件的地区推行省直管县。”对此，国务院振兴东北办副主任宋晓梧说，这个问题在有些省现在还在做试点，全面的计划目前还要通过试点逐步来探索。

应当说，目前的地级市在法律上没有名分，在财政上过多抽取各县资源集中于城区建设，弊端多多。因而、弱化以至废除目前的地级市，乃是各界的共识。在目前的政府体制改革方案中，“省直管县”被视为行政架构上寻找改革的一个突破口，“十一五规划”就已经提出，“有条件的省进行省直管县试点”。过去几年来，浙江、山东、福建、湖北、广东等多个省份纷纷规划出台了以“省管县”财政体制为主要内容的“强县扩权”措施。尤其是浙江在这方面取得很大进展。

但是，宪法上根本没有位置的地级市却顽强地演化为一级行政管理实体，这一事实说明了，在目前的政府架构中存在着一股强大的力量，这种力量要求在省与县之间必须设立一个中间行政管理实体，从而支持着地级市的存在。如果不能够有效地弱化这股支持力量，那么，改革就未必能够顺利推进；即使有所推进，也难保不会走回头路。

支撑地级市存在的这种力量来自何处?来自目前的政府间关系的基本结构。中国的政府间关系是按照自上而下的原则构造的，包括省在内的各级政府都是上级政府为了便于进行自上而下的资源动员与行政管理而设立的。下级政府的主要工作就是执行上级政府的法律和政策，其所获得的资源也主要用于这一目的。

而上级政府对下级政府的控制力是有限度的，这依上级政府控制下扭政府的事务之多寡而有所不同。如果上级政府感觉其控制力不从心，就会倾向于设立自己的派出机构，分担自己的控制权。因此，明清时代，就有“道”这一级行政辖区，上个世纪50年代以后也自然地有行暑、地級市这一建制。在省管理县的很多事务的情况下，县对于省政府来说就太多了，因此，省就必须设立派出机构。而这种派出机构很自然地具有永久化的趋向，它变成一级很正规的地级市建制，在90年代强化行政对经济活动的控制的背景下，乃是很自然的一个结果。

今天，这个政府层级的弊端被人们有所认识。但是，其根源，其实并不在于这一级政府，而在于省政府自上而下地管理着县，且管理了太多事务。如果要使强权扩县不走回头路，那么，关键就在于省能不能减少对县内事务的管理。

由此看来，目前的“省管县”改革可能并不充分。它更多地只涉及财政问题，就是在财政收支划分、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县，县财政和市本级财政一样直接同省财政挂钩。而执行上级政府法律、政策的责任，却并不是由省直接对县，依然通过地级市来执行。这样，地级市那里就会出现财政权力与行政管理责任之间的错位，地级市自然就有一种恢复自己支配县财政的动力。

假定彻底废除地级市，但目前省政府对县政府的管理权力并无实质性变化，那么，随着省直接管理县的大规模铺开，省政府很快就会发现，由省直接管理县，乃是一种超出自己能力的制度安排。此时，难保不会出现地级市又被恢复的可能。

因此，地级市之强弱或存废问题，关键不是多设一个层级还是少设一个层级更合理，而是涉及各级政府的权力分配问题，或者更准确地说，涉及政府间关系构造的基本原理问题，涉及政府与社会、市场的关系问题。

确实，在绝大多数国家，包括美国、俄罗斯这样的大国，地方行政层级仅有二三级。但是，这些大国之所以仅靠两三级行政建制就可以正常运转，是因为，较高级政府所管理的事务的范围比较小，大量事务由社会、市场来解决；整个政府体系是自下而上构造的，至少是平行构造的，每一级政府各自独立地承担着一些事务的管理，而不存在十分严格的上下级关系。在地方层面上，全部或部分政府是自治的，至少，下级政府享有十分巨大的自治权，而不是将其主要资源用于执行上级政府布置的工作。在这种情况下，一个州即使同时管辖上百个市，也没有管不过来的难题。

在目前强权扩县的改革中，人们可能忽视了这一点。减少行政管理层级的前提是减少上级政府管理下级政府的事务的权力范围，赋予下级政府更大自治权，以及从根本上收缩政府管理社会、经济事务的权力。如果不进行这方面的改革，单纯进行行政区划改革，可能效果不佳，也不可能顺利进行下去。