借债办学没有错

石　破

在河南省社科院副院长刘道兴看来，几十年来教育领域问题丛生，一团乱麻，根源就是教育投资不到位，原因是政府缺乏大投资的思路。只要这个问题解决了，其他问题都可迎刃而解。

经过八九年的专题研究，刘道兴开出的处方是：政府发行国债办教育。既然老百姓储蓄存款的15%~20%是为孩子上学做准备，银行就应该建立相关的信贷机制，让部分金融资金进入教育领域。金融资本可以用于助学，也可以用于学校建设。当然，这需要金融体制的重大改革。

“大学城”的尴尬

跟国内其他省市区比起来，河南人口最多，但教育规模较小，高等教育发展滞后最严重。去年高考期间，曾有河南省内媒体想对此进行报道，但有关部门却觉得“不能提”，因为这个问题短期内根本无法解决，“提了也白提”。

大学应该由谁来建？刘道兴认为，这个理论问题到现在都没有解决；中小学校建设就更乱了，有村办教育、乡办教育、县办教育，甚至还有群众集资办教育、学校乱收费办教育等。

1998年，河南省在校大学生只有14．6万人，每年只能招几万名新生。河南的高中毕业生要比外省多考100多分，才能上外省大学；反过来，外省考生的本科分数线，在河南连大专都上不了。因此，河南的“高考移民”现象在全国也最严重。每年都有河南学生把户口转到海南、新疆、天津等地，去那里参加高考。

刘道兴的老家——河南南阳有许多中介机构，介绍南阳人去海南买房子，买一套房子，可以转去几个学生。有的学校，整班学生都这样转走了。

当时，刘道兴就向省政府建议：河南省应扩大高校招生规模，让每个大学都跳出城区，征一二千亩地，招几万名学生，去办“大学城”。

省政府对这项建议很重视，但问题是没钱——依靠财政拨款不可能。河南从小学到大学在校生2500万人，地方财政拿出来的钱连教师工资都保证不了。刘道兴初步测算：全省每年投资200亿元，才能使河南的人均教育资源赶上全国平均水平；省内高校建设每年需求上百亿元，但省财政每年给全省高校的经费只有3000万元。

财政没钱，银行的钱多的是。刘道兴转而集中研究怎么把银行的钱拿出来，搞教育基本建设。正好，1999年国家出台了支持高校扩招的政策。没钱怎么办？可以向银行贷款。五六年来，河南省共有50多所高校向银行贷款建新校园，贷款总额近100亿元。郑州市东、西、南、北各有一座“大学城”。

通过跟踪研究，刘道兴发现，银行对高校贷款，是把高校当成工商企业看待的，利率高达百分之五六，并且要求三五年内还贷。一开始，河南省各高校都积极贷款，银行亦积极放贷。

河南某高校一名领导告诉记者：“从一开始，几乎就没有哪个大学校长真想还钱！反正是国家的钱，不要白不要，至于还钱是下任校长的事；而下任校长认为这是国家的事……最后还得政府出来买单，这是个公开的秘密。”

但问题很快出现了：还贷期到了，别说还本，有的高校连利息都还不了。全国银行系统因而认为高校已经成为高风险区，开始严格控制向高校贷款。稀里糊涂就当上了“杨白劳”的各个高校，有的向银行做工作，请求续贷、转贷，喘一口气；有的却被银行卡得很紧，“因为你再不还，他的行长就当不成了！财政给高校的人头费、学生入学缴的学费，到银行账上就被卡了，高校连发工资也困难。”刘道兴说。

更严重的是，有的高校征几千亩地建大学城，一期、二期工程建好了，三期、四期没钱了。最典型的是新郑郊区，十来所高校建新校，现在都停了，校园里荒草萋萋，没了人膝。

压力之下，河南省高校的“领头羊”郑大、河大、财院等校普遍发动教职工集资，许诺的利息是8%或10%，有的教师不光自己集，还说服亲人一起集。但它潜伏着很大风险：高校不是赚钱机器，说是三五年内归还集资，到时还不了怎么办？西安某高校，就因为集资到期还不了，有教职工跳了楼。

今年，中国的外汇储备突破1万亿美元，储蓄存款总额是30多万亿人民币，贷款总额20多万亿。但银行基本上只支持工商企业发展，而工商企业发展过剩，有11万多亿的存贷差。“如果把这些钱拿一部分投资教育，就不用背这么大包袱了。”刘道兴说。“我们是没钱吗？那边每年拿几百亿买美国国债，这边农村学生穷得上不起学。”

“近几年来国内出现的助学贷款，也证明金融资本可以在教育领域大有作为。”刘道兴说。“目前全国2000万大学生中，有10%~15%特困生，25%困难生，加起来有几百万。我们把富人放在银行里的钱，拿出来借给穷人，让他们的孩子上学，毕业后参加工作，有了钱再还银行贷款。现在河南省每年有十几万大学生，通过助学贷款完成学业。金融资本既然可以用于助学，也可以用大量资金把学校普遍建设好。当然，这需要金融体制的重大改革。”

政府“举债兴教”

2004年，刘道兴主持完成了一项国家社会科学基金项目：《我国的人才战略与人力资源开发投资机制研究》。之后，又经过3年思考、完善，刘道兴认为自己的理论已经成熟了，完全可以操作。

这个课题的总思路是：要正确認识政府与教育、金融三者的关系，实行政府举债办教育。“一定要把教育放在整个中国社会、经济发展的全局中来看。”刘道兴说，“教育现在已经成了中国第一位的经济产业——知识产业。过去，银行只能支持经济发展，现在教育还应由政府出资办，但不要困在每年有限的财政收入上，银行的钱和外汇储备，政府也可以借来花。”

刘道兴说他有三个理论依据：第一，金融存款和信贷本来就应该部分用于教育，只是受计划经济思维束缚，没这样做而已。

刘道兴说，老百姓到底为什么存款？央行每年都要搞两次关于储户储蓄倾向、动机的调查，每次名列第一的都是为孩子将来受教育做准备。如果有人存款为买房，银行就要把部分贷款投向房地产业以及钢材、水泥等企业，支持它们发展；有人要买车，银行就要把部分贷款投向汽车业及相关产业。以此类推，既然老百姓储蓄存款的15%~20%是为孩子上学做准备，银行就须建立相关的信贷机制，让部分金融资金进入教育领域。

“社会要想和谐发展，必须让宏观的信贷投资方向，与微观的储蓄倾向、动机相吻合。因此，金融资金投放教育天经地义。”刘道兴说。

第二，金融资金投入教育领域，也是能赚钱的，但表现形式不同于贷款给工商企业。“银行对工商企业贷款，要求三五年内要有回报，但投资助学，可能要到三四十年，甚至100年后才能看出效益，这个效益就是国民素质的普遍提高、国家财力的增长，以及综合国力的增长。”

刘道兴举例说：“去年全国GDP达到3.5万亿，不是因为国民素质突然提了这么高，而是从改革开放，恢复高招，人力资源解放，经过几十年发展才达到这样子的。何况，用国债建校园、盖大楼，只要质量好，完全可以用100年。所以，银行应该有全新思维，认识到这是一个投资大循环。”

第三，金融资本进入教育领域，“教育红利”是整个国家、民族的进步，因此，中央政府应该成为向银行举债办教育的主体——中央政府要发行教育基本建设投资的专项国债。

“中国是十几亿人口的大国，又到了特殊发展阶段，遇到的教育问题是其他国家没遇到过的。它需要我们的金融理论、财政理论、国债理论、教育理论和宏观调控理论有大突破、大创新，否则人们是接受不了的。”

刘道兴认为自己负责的课题对教育理论的突破表现在：它明确了教育是国家基本的经济产业——人力资源开发产业，它比铁路、高速公路的建设更基础，更应该把钱用到这上面。

“它对金融理论也是一项重大突破。”刘道兴说，“中国的金融机制脱胎于计划经济，长期以来只投资工商业，只看贷款对象短期内能不能赚钱，本来也无可厚非，尤其在银行也成为企业之后。但是，问题是整个社会的积累都投向了工商业，没有形成向教育、医疗等公共事业的投资通道。而工商业却得到金融资本的过度支持，产能迅速过剩，形成一条腿长一条腿短。我认为金融资本应该进入社会基本建设、公益事业，才能促进社会的和谐发展。”

现实的可行性

河南财经学院市场经济研究所所长樊明却对记者说：“政府举债兴教”可作为国家财政投入的一个补充，但不应该是主要来源。

“不管国债还是税收，无非是一部分钱从老百姓口袋到了政府口袋里。国债与税收相比，稳定性差、发行成本高、利息也高，它只能作为临时性的办法，不适合作为一项长期的、系统性的支出。而且国债一旦发行，政府就得支付利息。如果利息支出占相当比例，就会影响政府财政支出的自由度。”

“而且，中央政府‘举债兴教，还会导致各省市（区）、各高校都去‘跑部要钱。”樊明说，“我认为凡是涉及资源配置的事，政府能不做就不做，一是它可能带来政府分配财政资源的不公正，二是它往往是导致腐败的重要根源——既然你有寻租空间，肯定就会有人来攻。”

但刘道兴则认为：“长期以来，我们受落后的经济条件束缚，认为国债不能发行过多，国家财政不能出现赤字，这种观念该改改了！特别是现在，银行有十来万亿存款不知该怎么花，政府要敢于动用金融资本、外汇储备，为办教育背国债，这是大好事——花一两万亿元把全国的学校都建好了，功在千秋。”

刘道兴进一步解释说：“其实这只是个算账问题：你说是负债也好，说不是负债，它也不是负债——它把全国的金融资本都盘活了！政府要站在整个国家、民族的高度上来认识这件事，不要认为银行的钱只能由工商企业花，政府也有责任、有权利去花这笔钱。”

据媒体报道，中国于1998年开始，每年发行1000亿元以上的长期建设国债，到1994年累计达到9180亿元。但刘道兴认为，已经发行的国债主要用于修建铁路、公路、城市环保、三峡建设、退耕还林、西气东输等。他认为，教育基本建设才应该是国家基本建设的第一位。

事实上，已发行的相当一部分国债，是由中央转贷给地方使用的，由地方还本付息，用中央对地方的税收返还作担保，实际上就是“地方政府债”了。因此，有人建议允许地方省级以及较大的市人民政府有条件地发放地方债券，用于应由财政负担的公益性、资本性项目，并把这一建议写进《预算法》修订草稿中。

中国社科院经济所资本理论研究室副主任剧锦文说，允许地方政府发行市政债券，即可用于改善当地的教育状况等。而且，完善的地方债券制度也是发达的市场经济国家的重要制度之一。

但樊明认为，地方政府发行债券亦不是个好办法。“西方国家由地方政府举债确实很多，但每次举债都要经地方议会批准，接受新闻媒体监督，花钱的过程非常透明。中国地方政府举债一是缺乏约束条件，二是容易导致短期行为——地方政府领导為了出政绩，把很多钱都花掉了，反正他一走就不管了。美国的州长必须是本州居民，并由该州选民选举产生，他跟当地居民是一种长期合约关系，不可能干几天就调到另一个州当州长。中国正好相反：地方领导搞轮换制，最多只能干两届，并且经常随上级意见调来调去。而且中央政府还是相对能够约束自己的，地方政府更容易胡来。在这种情况下，发行地方债券会是一场灾难。”

樊明说，解决教育经费不足的办法有两个，一是政府加大投入，二是吸收民间资本。“我觉得，教育欠账多的问题，其实还是政府财政支出的导向问题——你对教育有多重视，不在于把它写到《政府工作报告》里，而是反映在政府财政的预算里。”

至于刘道兴提出的“教育投资主体缺位”的问题，樊明说：“教育投入的主体，应该由政府和民间共同组成。投资教育主要是政府责任，也应开放、鼓励、支持民间资本兴办教育，作为政府办教育的补充。另外，政府的财政支出只能办基础教育，不应该办高端教育。美国的中、小学不收学费，为什么还有那么多孩子上私立学校？因为豪华学校都是私人办的，政府不可能办。这样，穷人和富人家的孩子各得其所，既做到了教育公平，又满足了不同人群对不同层次教育服务的需求。我们是正好颠倒过来了：政府办的学校很豪华，民间办的很多学校很烂，满足不了广大群众对教育服务的多样化需求。但我们总觉得教育与意识形态的关系很紧密，担心民间资本、外资进入教育领域，会对意识形态带来不利影响……这也是个需要舆论长期、不断推动的过程。”