“省管县”还是“市管县”？

卓勇良

"市领导县"的体制，在长三角地区，实践表明是一种不利于要素优化配置、不利于城市化进程、不利于提高行政效率的体制。

省直接管县的财政体制是浙江的长期实践，但显然已不适应当前实际。随着杭州湾大桥的贯通，长三角一体化的加强，要素配置的进一步优化提升，迫切需要深化省县间的治理结构改革。

我国自1983年以来，开始实行"市领导县"的体制，但浙江省则仍然坚持实行"省管县"的财政体制。其实这一体制在浙江省最早可以追溯到1953年。当时根据中央取消大区一级财政、增设市(县)一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。在一些省区把原本实行"省管县"财政体制，先后改成"地(市)管县"财政体制的情况下，浙江根据自身发展需要，除了"文革"后期的几年外，一直坚持"省管县"的财政体制。

浙江省能够实行这样的独特的体制，是与其具有较好的客观条件分不开的。一是所辖的县较少。1980年，浙江只有66个县，大致只是一些省份的1/2至1/3，因此在省直接对县情况下，管理跨度相对较小。二是面积较小。全省80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的30多年前，多数县也是在半天路程之内，实施省直接对县领导的行政成本相对较低。三是地级市实力较弱。上个世纪80年代浙江仅7个地级市，国民收入合计仅占全省23.5%，所以省直接对县不会较大程度地影响地级市的发展。

浙江省改革开放以来实践表明，实施"省管县"体制具有经济社会和行政管理多方面的积极意义。由于减少了中间层次，提高了行政效率，有利于提高县市自主权，增强县级经济活力，目前在全国百强县中，浙江省占有30个。在改革上形成了"虚省实市"的利益格局，有利于优化市场经济竞争格局。在浙江，省级的直接利益较少，市和县处于同一竞争层面，因此与其他省份相比，形成了一种单一竞争主体局面，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲。在行政上弱化了市对县的领导，有利于全省统筹发展。浙江的县市在事实上亲省而远市，同时市在经济活动上也把县作为平等的伙伴关系，大大提高了全省的市场化水平和市场竞争的有效性。

目前，浙江县级经济发展大致可以分为两种类型，或者说是出现了两极化趋势。一种是经济发展水平较高，城区经济占有较大比重，这些县市与传统意义上的县已有了本质区别。这些县的数量大致占全省的二分之一，GDP则占全省的四分之三。

另一种县的经济发展水平较低，第一产业比重相对较高，多数位于山区，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，与传统意义上的县没有太大区别。这些县数量占全省的二分之一，GDP占占全省的四分之一。

"市领导县"的体制，在长三角地区，实践表明是一种不利于要素优化配置、不利于城市化进程、不利于提高行政效率的体制。市和县都是竞争主体，在当前互相具有管辖和被管辖关系情况下，在相当大的程度上扭曲了竞争关系。如义乌市与其上级金华市就存在着一些比较微妙的关系，实力较强的义乌市出于尊重上下级关系，不便过于直言经济社会发展思路和问题。有鉴于此，浙江省自1992年以来，四次出台强县扩权政策，但还是不能从根本上解决问题。

显然，目前迫切需要深化实施省直接管辖县市的体制。这一改革可以分为两个步骤。先是扩大设区市的市域范围，把一部分毗邻县市并为这些市的区，使其具有足够的发展空间。然后，就是把没有并入设区市的那些县市，实行由省直接管辖的体制，并在法律上与设区市具有同等地位。由于这一改革较少涉及具体的利益调整，是一项成本较少，收效较大的改革。

与此同时，也可以考虑较大市实行"市领导县"的体制。宁波已在事实上实行了"市领导县"体制，建议杭州也实行这一体制。同时还可以在不改变财政体制情况下，统一把市所管辖的市改为区。这样，长三角的39个县级市与22个县，将真正成为较少不合理的行政羁绊、高度自主竞争、具有更强活力的发展核。