北京城市管理体制改革十年得失

李海波

2006年北京市海淀区发生的一起城管执法人员被小商贩轧伤致死案引起了全社会的关注，小商贩崔英杰律师的辩护词也在网上广为传播。

今年发生的两起案例则更加引起人们对城管执法的质疑。

2007年2月，极少数城管收取保护费“窝案”事发。在海淀区塔院小区有一群“地头蛇”，他们和城管队员、小区物业经理、保安队长勾结在一起，用“城管抽查”的名义打击不交保护费的小商贩，一个地方大、位置好的摊位每月要收2000元，一个人一年至少能收十几万。事发海淀塔院小区涉案20余人被警方带走。

2007年5月到7月不到两个月的时间里，朝阳城管和平街城管分队的两任保安队长陈刚、张彦军接连被警方抓获，其问题均与敲诈和平街附近的无照小贩有关。

当这些人将执法权力转变为谋取个人私利的手段时，其执法目的的正当性、其执法行为的合法性自然要受到社会公众的质疑，虽然在整个执法队伍中害群之马只是极少数，但却严重影响城管组织在市民心中的形象。近些年来，从来没有一个执法机构受到的百姓指责和批评像城管队伍这样多。那么，1997年从北京发端的这个改革是成功了还是失败了?

2007年5月，北京市综合执法局规定，今后对“路边摊”等违法行为，北京城管将不再“一步到罚”，取而代之的是对不同违法行为尝试告诫制等6项措施。对首次轻微违法行为，城管人员将进行劝诫，并记录违法者的详细身份，如果重犯将加重处罚。该局负责人还表示，以前城管人员往往只重罚款，轻预防和监管，这种执法方式难免会引起违法者的不理解，有可能激化矛盾，甚至引发暴力抗法与野蛮执法事件，不仅不能收到执法效果，还对城管执法机关的形象造成了不良影响。

综合执法试点

机构庞大、人员臃肿、政出多门、职责不清是我国传统城市管理体制弊端的基本特点。在实际运行中，有的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大的多管，利小的少管或者不管。“九龙治水”、“十顶大盖帽管不了一个破草帽”是对这种传统城市管理方式弊端的生动形容。但深究下去，人们会发现每一个部门都打着“依法办事”的旗号，似乎没有人应该对管理的无序和混乱负责。究其原因，在于我们一贯的部门立法方式。法律草案和规章的制定和征求意见往往由政府部门来主导，解释也由部门来进行，在立法和制定规章的过程中，如何扩大部门权力，争取到有利于部门“寻租”的法律规定成为说不出口但心照不宣的规则，这样审批权、处罚权这种能直接带来利益的权力成为立法中竞相争取的香饽饽，而法律责任、管理责任的规定成为可有可无的装饰物。法律条文往往直接将具体的处罚权授予某一个部门，这就有可能新建一支执法队伍或者扩大原有的人员规模，慢慢地执法队伍越来越多，人员越来越庞大，遇到利益冲突，便“依法打架”。

1997年，北京市仅市一级执法队伍便有127个，执法人员6万多人，另外还有高达17万人的群众协管人员。当时，庞大的执法人员队伍并没有带来真正高效的城市管理秩序，各级政府往往用联合执法等“运动战”的方式突击解决应急问题，而被管理对象则以“游击战”应对之，治理城市“脏乱差”成为那时候我们经常听到的新闻报道用语。社会发展呼唤体制的创新。

1996年10月1日实施的《中华人民共和国行政处罚法》为城市管理体制改革提供了法律的依据，该法第十六条规定“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

根据《行政处罚法》的规定，北京市政府办公厅就开展城市管理综合执法试点工作向国务院致函请示(京政办函[1997]2号)，国务院法制局下发了(国法函[1997]12号)《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》，批准在北京市宣武区成立全市第一支城市管理监察大队，率先开展城市管理综合行政执法试点工作。一年后，北京市城市管理综合执法的试点区域扩大到城八区，2000年试点工作扩大到全市。

北京市城管监察大队最初行使的处罚职能有市容环境卫生、园林绿化方面的全部处罚权，城市规划管理方面对无证违法建设的处罚权，道路交通秩序管理方面对违法占路的处罚权和工商行政管理方面对无照商贩的处罚权等五个方面。2002年又扩大了市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理等七个方面。2004年，市政府又将非法从事出租汽车(含旅游客运汽车)、小公共汽车和人力三轮车行为以及原由旅游行政管理部门行使的对无导游证进行导游活动的行政处罚权划转城管监察组织。现在，城管执法组织的职能基本涉及城市管理的各个方面，可以这样讲，首都的“脸面”如何，很大程度上就是由这支执法队伍来决定的。

城市管理体制改革的效果

像北京这样的特大型城市远非传统意义上的城市概念可比。新中国成立以来北京市区建成区扩大了4.9倍，市区人口增加了近4倍。这些人口，多数集中在主城区。上一版北京城市规划是1993年国务院批准的《北京城市总体规划(1991～2010年)》，其中预测2010年北京市的总人口将达到1500万，而实际上到2004年底，北京市总人口已经达到了1492.7人，提前6年实现目标。除人口之外，城镇建设用地提前8年超过原来预测的2010年的924平方公里，北京市机动车保有量也是提前7年达到200万辆。城市的快速扩张给城市管理带来了极大的挑战，交通、环境、水资源、居住条件、医疗、就业都等方面的压力都给城市的和谐运转造成冲击。

改革的出发点就是为了提高城市管理效率。改革者希望通过城管这支队伍的组建，“集中优势兵力”打击城市管理中的违法行为，从实施效果来看，改革是很有成效的。

北京市八个城区的城管监察大队上岗执法的第一年，就依法查处各类违法行为共80.6万多起，比较好地解决了沿街私搭乱建、乱设摊点无照经营、出行难等人民群众多年来反映强烈但总是难以解决的老问题。同时，通过试点，实现了城市管理执法的经常化，改变了过去各部门分散执法时期的“突击”执法、“运动式”执法的状况；部门之间因责任不清而造成的执法推诿扯皮、有利争着管、无利都不管的问题，也在一定程度上得到了解决。初步解决了城市管理领域多头执法、重复处罚和执法扰民的问题，明显地提高了行政执法的效率和力度。

城市管理体制改革也伴随着机构和人员的调整与精简。北京市在将环境卫生管理局、公用事业管理局、市政工程管理处等部门的行政处罚权集中由城管监察大队行使后，又在机构改革中进一步将它们的行政

审批和其他行政管理权集中到市政管理委员会，同时撤销了这三个机构。

现有城市管理体制改革不足

城市管理体制改革并不是在一开始就有一个比较成熟可行的方案，因此不能指望它能彻底解决城市管理的所有深层矛盾和问题。改革的过程也伴随着指责和质疑的过程。

1、关于改革的合法性问题。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第二款之规定，省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。政府部门的成立和取消涉及国家行政管理的根本，其基本程序必须符合组织法的相关规定，这种规定应当是一个刚性的要求，不存在能层层授权的问题。从这个角度看，城管执法组织的成立并不具备这样的法律要件。

人们对于政府行为包括中央政府行为提出合法性的质疑，这本身就是社会的一大进步，这说明依法治国的观念深入人心，质疑政府不再和“反革命”“敌对分子”等政治概念联系在一起了。将观念化为制度，将口号化为原则，将政治宣言具体化为政府不得不履行的法定义务，这才是一个法治社会逐步完善的标志。

2、关于管理方式的问题。

城市管理综合执法体制改革是一种制度的创新，但这并不意味着一种文化的创新和人员素质的创新。这项改革是在官员们加强城市管理力度的思路下开始进行的，改革制订者首要关注的是，是否收到了管理的效果，即街道是否干净了、小商贩是否少了、拆除违章建筑是否方便了等等。虽然在任何一个部门成立之初都会有加强人员素质培训、加强法制观念之类的要求，但是在实践中“冲锋陷阵”的还是那帮人，只是方式变了。城管组织履行以前多个部门的职责，执行的法律有几十件，这对执法人员提出了更高的法律素质，但体制的改革并不能马上带来人员素质的提高。

如果在网络上搜索一下“城管野蛮执法”这个主题词，那么会有数万个类似的条目，有新闻媒体的正式报道、有网民的博客和帖子、有法院判决，甚至还有城管“打砸抢”的照片和视频。

从客观的角度看，城管为大家所关注是正常的，因为其管理范围和我们每一个人息息相关，看得见、摸得到。城管机关也会讲：管理的事情执法难度大，对于小商贩、小广告这些城市管理的顽疾来讲，简单的处罚根本起不到威慑作用。有人提出要加强执法就要赋予城管队员限制人身自由的权力或者在执法的时候配备公安人员同时执法以增加威慑力，这种思路是完全违背改革的目的的，当城管可以随意抓人的时候，也就是这个改革失败的时候。崔英杰案可以作为一个社会情绪的爆发点，改革者应当对此予以重视。

3、现有改革并未根本解决职责不清的问题。

现有改革仅仅限于相对集中行政处罚权方面，其他的行政许可审批等职能还在原有的行政部门。行政职能部门行使行政许可权，相对集中行政处罚权的实施机关行使行政处罚权，因而两者之间出现了一个巨大的监管阶段，也即监督检查阶段。行政职能部门作为主管部门，应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，相对集中行政处罚权的实施部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此出现了监督检查职责的交叉。在有利益可图的情况下出现了“监督检查扰民”，在没有利益的情况下又都不愿履行监督检查职责，认为监督检查职责都是对方的职责，实践中也存在谁都可以管、谁也都可以不管的局面。

4、在维护城市环境秩序和保护弱势人群权益的问题上，城管组织遇到管与不管的悖论。

大量的流动人口，尤其是进城谋生的农村务工人员在给城市创造财富的同时也给城市管理带来很大的压力。丧失土地的农民为了改变自己的境遇进城发展，他们总要选择自己的谋生之路，而我们的城市并没有准备好给他们提供更多的机遇，对于生活无着落者也没有健全的保障措施，他们的医疗、子女教育、社会保险等方面没有城里人的待遇，在许多方面受到歧视。正是这些人成为小商贩、小广告、黑摩的、私搭乱建等所谓城市顽疾的主要违法主体。作为执法者，根据法律规定维护城市环境秩序是他们义不容辞的责任，但由于城管执法对象的特殊性以及国家变革期社会矛盾的加剧，也使得城管队员经常面对管与不管都很难处置的尴尬境地。

这些问题仅仅通过执法来解决是本末倒置的，这需要社会保障、教育、医疗、农村土地改革等方面的综合协调发展。目前的统筹城乡协调发展试点等改革实际上已涉及这样的深层次问题，是一个好的思路。但在未来相当长的改革阶段，城市管理所面临的困境仍将持续。