扫除房地产业的三大雷区

申　草

房价越涨越高，从2004年开始的房地产宏观调控一败再败，以至于在今年的“两会”上，房地产行业“享受”到与金融、资本、三农等问题同样的高规格“待遇”——国务院总理温家宝以较大的篇幅专门论述了这一具体微观行业。

现在，房地产业已经成为中国政府、民众、经济与民生绕不过去的地雷阵，如何走过雷区，考验着政府的智慧与中国经济各方面主体的平衡能力。如果说以往的调控政策出师不利，那是因为各方面并不想真正扫雷，而是小心翼翼地绕道而行——尽量不破坏房地产业业已形成的既定利益格局。而在3年之后，在民意哓哓与经济过热威胁的威逼之下，绕道而行已经此路不通，有关部门只能直面而上。

中国的房地产业需要排雷兵吗？需要。这些人必须有董存瑞这样的自我牺牲精神，并非指牺牲肉体，而是指在利益之间作出明智的取舍。

扫除捞快钱的短视理念

我国房地产市场难题运行到现在，是经济机会主义集中爆发的结果。作为“伴随着高度投机的不安全经济活动”，房地产业越来越成为各方不能承受之重，一个长期的痛苦源于错误的投机的政策。纵观我国房地产业的发展，从头至尾都充斥着浓厚的投机色彩——政府带头，开发商助威，投资者跟进，终至愈演愈烈不可收拾。

圈地自肥的土地政策是政府最重要的投机表现。

1998年7月3日，中国房地产发展史上一个重要的日子。这一天，國务院颁布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这份通称为“23号文”的不长的文件，使得中国人告别福利化分房体制，打开了房地产市场之门。

投机的潘多拉之盒也就此打开。打开之时，政策制定者制订了许多约束条件，那就是，尽量满足大多数民众的住房需求，使70%~80%的普通民众都可以住上经济适用房。但没有监督的自我契约其实是跟魔鬼订下的契约，很难实行。

在住房市场化改革之初，有关部门照顾到市场大多数人的利益，主要目标是“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。同时，它还对房改的基本原则定了调，这就是“坚持在国家统一政策目标指导下，地方分别决策，因地制宜，量力而行；坚持国家、单位和个人合理负担；坚持‘新房新制度、 老房老办法”。

可见，中国房地产市场发轫之初，是设想建成由政府行政控制的典型的福利市场化政策，让多数居民通过经济适用房过上有尊严的生活。当时建设部的保守估计是，在整个住房供应体系中，70%~80％的居民住房应该是经济适用住房，最低收入者和高收入者则分别为10％上下。

23号文件对经济适用住房的价格和利润进行了严格的控制，规定“新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利原则确定”，“利润控制在3％以下”，“取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁补偿费，切实降低经济适用住房建设成本。”

很显然，要做到多数人靠经济适用房保障居住权这一点，必须做到政府在土地、税收等政策上让利于民，并且严格对地方与开发商的利润与利益监管。

但现实并不如人所愿。房地产市场化在改进城市居民生活质量的同时，也让我们认清楚了几条简单的规律。第一，政府已成为市场博弈的重要主体，不会与收益为敌；第二，权钱交易的坏市场经济模式具有极强的自我复制功能；第三，一个不充分竞争的市场与贫富收入差距过大的社会不会自动形成均衡价格与健康的梯度消费。

房地产市场化收获的最大“果实”是地方政府严重的土地财政依赖症。房地产市场化刚好与我国国企、社会保障转型等时期相吻合，地方政府在1994年分税制后财政增长手段匮乏，土地财政适时出现，成为拉动地方经济的重要杠杆。这不是一种蓄谋，当时有许多提案都建议以土地收益解决转轨成本，被认为是一条化解转轨难题的捷径。事实上，从上世纪80年代深圳首次协议拍卖土地开始，就形成了一条相对成熟的、以土地支付改革成本、获取巨额灰色收益的路径。

其中的奥秘很简单，就是地方政府在土地公有的名义下以低成本甚至零成本获取土地之后转手出让，在一级市场赚取高额土地差价。当然，在这一过程中，地方政府也会同样以低成本的方式招商引资，划拨土地解决地方国企的改制成本，获得GDP的高增长，结果正如现实所显示的，失地农民与高房价的承担者为GDP作出了隐性的巨大牺牲，在这一过程中，中产阶层的大规模生成被堵死，财富进行了新一轮分配。

国务院发展研究中心组织长期研究中国土地问题的专家组成“中国土地政策改革课题组”，从2003年开始经过两年多的田野调查，结论是土地财政成为全国范围的地方财政主要来源。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。西部地区政府也选择了城市扩张，从建筑业和房地产业的发展中开辟税源，增加政府收入。

政府作为市场主要博弈方，可以通过简单的土地无成本买卖获得利润，这条财富增长之路除非遭遇无法克服的阻力，否则绝不会轻易退出。仅此一条，就让18号文的经济适用房为主的福利市场化成为无源之水。从1999年《土地管理法》颁布——以公告征地取代协议征地，到2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)，强调“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，要求“对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地要按城镇化要求，统一规划、开发”，试行土地储备制度、实行招拍挂制度，地方政府真正在政策的推动下，实现了土地市场价值的最大化。

由于我国目前人口与耕地矛盾十分尖锐，因此，在房地产进入调控期之后我国实行了最严厉的土地政策。2006年9月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》。这份标为“国发〔2006〕31号”的文件，涉及农地转用审批权下放、工业用地出让招拍挂、土地出让金预算管理、耕地保护“省长负责制”等诸多政策变化，收紧了土地政策的使用权限，国土资源部垂直的土地督察制度也火速建立，将对各地的用地进行严格督管。

从市场角度理解，这意味着供求关系的进一步失衡，无怪乎这一政策被市场人士普遍解读为中国房地产价格将继续高企的重要信号。解决供求失衡的唯一办法是由政府用行政手段强行对市场供求品种等加以调整。政府也正是这么做的，宏观调控越来越严厉就是明显的信号，开发商捂地求高价方法被税收、土地回收等政策抑制，但从长期来看，土地供应量的减少将与城市化进程产生尖锐矛盾。房价因为地价而高，地价因为财政需求与供应量减少而高。按照中国宏观经济协会秘书长王建的预测就是，中国大城市地价10年要涨3倍，中国房价还得涨。

如此，政府只能用减少土地收益的办法来扫除这颗最大的地雷，尤其是在经济适用房和保障性住房的用地方面，用成本价来供应土地满足保障所需。而目前建设部在一些城市所试行的“限户型、限房价、竞地价、竞房价”的政策方法，其实质仍然是在限制房价的前提下得到最大的土地收益，这是又一次绕行雷区的做法，我们将很快看到，竞房价与竞地价的商业选择全面压倒限户型、限房价的公益诉求，这两个目标与手段之间本就榫枘不合，而用逾越不开发回收土地等办法也未动真章，建设部与地方政府绕不过土地政策这颗地雷。

扫除推卸公共责任的行为

回头看去，如果经济适用房与廉租房能够保持政府在23号文中承诺的70%至80%的比例，中国的房价绝不会高到天上去。而已经发生的故事却是这样的：政府有关部门就被房地产市场回收货币与拉动经济的诱惑打动，23号文被各方有意无意地弃如弊屣，到了2003年8月，房地产商迎来了让他们欢欣不已的18号文，这项政策立意让商品房取代经济适用房，从而给房地产业的利益主体开启了另一道投机之门。

这份《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）对于经济适用房的数量与要求做了根本性改变。通知要求，“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围”，而且，这份官方文件中还首次提出，“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”，而且特别规定“经济适用住房，要严格控制在中小套型”，“实行申请、审批和公示制度”。经济适用房在“量”和“质”上被大幅消减后，大中城市的普通市民买房怎么办呢？18号文在第五条中给出的答案是“增加普通商品住房供应”，“采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。”

由此，多数普通市民被驱赶入以普通商品房改善住房条件这“华山一条路”。如此改变的结果，是在人为制造普通商品房的天量客户，因此通知一出就被认为是房地产业的天大利好，这绝不是开发商自作多情的误读。有媒体估计，这将使可以买经济适用房的家庭，由过去的80％以上，减到只有现在的20％左右。就是说，全国至少有60％以上的城市家庭失去了购买经济适用房的权利。

政府与开发商长期以来关系融洽，不仅18号文，在土地增值税等许多税费的征收上，也长期搁置不用，这一切的目的都是为房地产业的繁荣创造一个有利的环境。一个很清楚的事实是，房地产业链条很长，上游土地市场的获益要靠下游开发商与购买者，有价无市难以实现真正的增长，因此创造与培育消费者市场变得特别重要。

地方政府获取收益主要在房地产一级市场，对地方政府而言，其交易的主要对象是房地产商，因此，房地产商的报价高低直接影响政府收益，而房地产商的积极性来自于其交易对手即购房者的激励。一个繁荣的房地产商业链有利于地方政府、房地产商与房产投资客，唯一不利的是普通购房者，在很长一段时间内政策的倾向性保护与牺牲的指向是不言自明的。

因此，毫不奇怪，作为重要的调控房价的手段之一，经济适用房与廉租房受到了越来越多的关注，民众将此视为政府能否在房地产市场回归公益角色的风向标。政策方法重新回到起点，岂不知，各方主体对利益追求的惯性，令动作起来较以往难上加难，单就地方政府而言，其积极性根本提不起来。根据建设部的统计，截至2006年底，全国经济适用房投资不到商品房开发投资的6%，廉租房建设投资不到商品房投资的2%。截至2005年底，全国累计用于低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，2006年全年投入的低收入家庭住房保障资金不足20亿元。投资与收入每况愈下，而据媒体报道，在郑州等地，大户型的经济适用房普遍成为官员的利益寻租场，恶化了对弱势群体住房保障的挤出效应。

于是，中央政策只有用行政手段解决地方政府积极性不高与寻租兴趣高涨的棘手难题，去年8月，财政部、建设部、国土资源部出台的《关于切实落实城镇廉租房保障资金的通知》明确规定，各地土地出让净收益的5%必须用来建设廉租房，廉租房建设资金专户管理，专款专用。建设部不得不亲自“督战”，首次提出了“应保尽保”的硬性要求，除为145个城市划定“2007年底”的时间底线之外，要求166个尚未上报和承诺从土地收益中提取比例用于廉租房建设的城市，必须在5月1日之前上报，而后向社会公开承诺。

为抑制经济适用房寻租，廉租房被重新搬到前台，而对经济适用房居住人群的调查将更加严格。有报道称，建设部有意从开发商手中收回经济适用房的开发权，改由政府自行承担。关于集资、发债、建立基金等多方面筹措廉租房建设资金的讨论也在经济学界、房产界、全国工商联住宅产业商会热烈讨论。

兜了一个大圈子之后，政府终于回归公益身份，承担起应该承担的责任，只要能够落实到位，低收入群体住房得不到保障这颗雷应该可以扫除。当然，鉴于低收群体人数庞大，入住廉租房的条件是苛刻的。

扫除不回吐高利润的暴发心态

在2007年3月5日温家宝总理的《政府工作报告》中，给房地产定的调子是稳定发展，所谓稳定，即房地产开发商利润回归均衡水准，房地产投资者不可能再通过房地产获得数倍净利的转让收益，这是对习惯于高利润的房地产开发商与投资者心态的烤灼。

房地产商应该摆正心态，持续维持100%利润显然是不现实的，30%也是不合理的，由于对应这么一个有庞大中低收入住房需要的国家。既然他们喜欢谈国际惯例，那么也应该正视一下国际房地产开发10%左右利润的事实。一味声称中国房地产利润率只有8%无疑是把大众当成了白痴。

房地产商主张把市场的归于市场，政府的归于政府，这没有错，但清醒的房地产商迟早会意识到，这样做的结果是市场利润归于均衡，因为政府的真的归于政府了，政府也就不会允许开发商肆无忌惮攫取暴利了。如今政府开始表示要承担起廉租房的责任，现在要回过头来一只眼睛盯着普通商品房，从国六条的新审批新开工商品住房建筑套型建筑面积90平方米以下所占比例必须达到开发建设总面积70%以上，到《政府工作报告》建设普通商品房，无不预示着一个以行政之手调控商品房结构时代的来临。

开发商也许不会想到，他们在呼唤政府的经济适用房与廉租房的同时，也给自己套上了行政的枷锁。现在开发商重弹市场化的老调不会太有用，不仅因为有太多的人相信他们的市场化不过是权钱交易的幌子，还因为政府已经无处可退。如果普通商品房供应无法跟上，调控房价依然是空话一句，解决一个城市3%的最低收入人群无助于抑制商品房价，这些人本来就不是商品房消费群体。所以，政府只剩下一条路可以选择，让开发商提供足够的普通商品住房。

虽然土地与房地产税费收益很诱人，但面对汹汹舆情与经济过热，以及屡调难稳的房价，不难推断出政府的选择。事实上，从银监会对假按揭的调查，从财政部去年公布39家房地产商隐瞒高达26.79%的利润，以及收回经济适用房开发权的可能性，已经在证明，房地产商大洗牌在即，房地产商的暴利心态已经无法维系，他們只有两种选择，一是帮助政府承担住房保障责任，二是上演壮士断臂的惨剧，让房地产业崩盘，这种火烧连营的威胁将动摇中国金融机构的根本。从目前的房地产商的行动来看，他们选择了第一条道路。

按照以往的政策运行逻辑，房地产商将受到越来越紧还是逐渐宽松的待遇，这取决于房地产商对中国经济的作用有多大，其捆绑金融机构的程度有多严重。如果地方政府在土地财政之外迟迟无法找到经济的支撑点，那么，房地产业将很快回到经济舞台的中心位置，在种种名义下进行新一轮大发展；如果国内金融机构通过改组上市成功冲销了房地产业下降带来的不良贷款风险，或者通过资产证券化转移了风险，那么，房地产商的融资需求就不是需要特别考虑的问题。这两种可能性内涵是一致的，即中国经济能否尽快摆脱对房地产的饥渴性依赖症？

相对而言，扫除房地产商暴利心态之雷是最容易的，因为没有背景的房地产商说到底只是一介商人，而商人在目前依然无法左右经济与财政大局。一些无法抵抗调控压力的房地产商会消亡，尤其是没有行政资源为依托的中小房地产商，房地产业的调整很可能衍变为数个房地产企业尤其是国有企业做大做强的翻版。

中国的房地产业不可能绕过地雷，还能得到良性发展，不论从土地供给方式上、融资渠道、住房的主要供应上，已经变得十分困难。法律与政策受既得现实经济发展需要与利益阶层的牵绊，制度性的双轨制造成了房地产业制度性的投机格局，政府要扫平雷区，就是要改变房地产业的制度性格局。关于中国的房地产业，我们应该回到这一原点。