改变政治增压机制

于建嵘

研究中国社会的进步，离开政治分析是不行的。政治发展是现代化过程中社会政治系统的变迁，是社会全面现代化的基本内容和重要条件。从这种意义上来说，近20年来，中国政治发展取得了一定的成就。这主要表现在四个方面：

其一，规范了基本的政治秩序，特别是建立了最高领导人的任期及接替制度。邓小平在《党和国家领导制度的改革》指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”这是我国政治体制改革的纲领性文献。事实上，废除领导职务终身制是国家政治从专制政治向民主政治推进的重要标志。

其二，初步建立了一支公务员队伍，国家管理常规化。1987年中共十三大正式提出“当前干部人事制度改革的重点是，建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员，依法进行科学管理。”中央在1988年3月决定成立国家人事部，国家人事部的成立，标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。1989年在国务院六部委展开试点。1993年8月14日，国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立和推行公务员制度，党的机关和人大、政协、群体、民主党派机关参照执行。之后，国务院又出台了22个配套规章及办法，初步形成了我国公务员法规规章体系的基本框架。2006年1月1日实施了《公务员法》，公务员考试已被社会广泛认可，享有良好的声誉。

其三，公民参与有所扩大，村民自治制度有所发展，基层政权改革有所探索。从1988年《村民委员会组织法》试行至今，中国绝大多数省份已经完成了5次以上的村委会换届选举。目前，中国有村委会66万多个村委会干部近320万人，80％的农村基本建立了，村民会议和村民代表会议制度。乡镇机构改革也进行了许多探索。

其四，政治治理的方法日趋科学，正在努力实现由传统的社会控制体制和方法向现代的社会控制体制和方法的转变。从政治学的角度看，这一过程的历史趋向是从行政控制走向法律的社会控制。在具体事件上，社会问题泛政治化有所改变，政治问题的法律化处理有所加强。

正是由于上面这些制度的建立和具体的政治操作方法及手段的改进，保证了中国近20年政治上的基本稳定。但是，应该看到的是，中国的政治发展在制度建构方面还远远不能适应社会经济和文化的要求，造成了国家政治的有效性和民众的政治信任及政治认同的流失，影响到了社会稳定。这些问题主要有：

其一，国家政治的统一性有所减弱，国家权力的地方利益化情况显现，压力性体制及增压机制没有得到根本性的改善。随着经济的发展，区域间的经济差距在增大。分税制的实施与压力型体制的存在，—方面各级政府成为了各自相对独立的经济主体，另一方面导致中央的政治权威被消解。有些地方官员把地方国家机器占为己有，有的甚至和黑社会恶势力勾结，鱼肉民众。

其二，地方各级政治领导人自利化趋势明显，政治领袖的权威流失。随着地方各级政府成为地方利益化的主体，相应的各级政府领导人的自利化倾向日益明显，政治领袖的魅力权威大大流失。

其三，权力资本化趋势更为明显，经济强势集团对国家政治非制度性影响加强，社会大众的政治影响力持续低迷。

其四，制度化的公民参与渠道和方式不能适应新技术的发展，特别是互联网等新媒体的发展。

其五，民众的政治信任和政治认同流失严重，社会群体性事件已经成为影响社会稳定最为突出的问题。

向民主政治的转型是中国政治发展的方向。如何改变政治增压机制，增强政治的有效性是当前一个时期中国政治发展的目标。就目前的政治生态而言，应以县级政权改革为突破口。建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制，在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。从政治发展的角度上来讲，民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。

地方自治原则建立的县域政治，主要有两个方面的内容：其一，重新对县政领导进行政治定位。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。其二，地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说，要用地方之人，接地方之议，管理好地方之事。如果具体到制度层面的要求，就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。