美国个税制度的变迁

小　夏

没有人喜欢纳税。美国人也不例外。200多年以前，就是从抗拒缴税开始，北美人发动了一场独立战争，建立了如今这个世界上最强大的国家。

但是，世界上似乎没有哪个国家的人像美国人那样为纳税而自豪。“纳税人”是美国人经常挂在嘴边的口头禅。“这是纳税人花的钱！”“纳税人有权知道真相！”“我是纳税人！”等等，都是普通人前往政府机构提出要求时理直气壮的说法。政府是纳税人供养、为纳税人服务，同时纳税人享有各种公民权利的观念，是美国建国的基础理念之一。

美国人的税纳得的确不少。仅以个人收入直接缴纳的税种来说，就有联邦、州、县、市区4个级别。收入33.65万美元以上的高收入者的个人所得税达到35%，就连不到1万美元的低收入者也要缴10%的所得税。

纳税义务与选举权利

美国政治人物最爱挂在口头上的有两个名词：纳税人和选民。这两个概念之间有紧密的权利义务相互关系。

自1215年《大宪章》签署以来，英国就逐渐形成了国王不经过民选的下议院（而不是世袭的贵族院）的认可不得征税的传统。虽然18世纪后期英国的投票权仍然由财产权所决定，因而只有百分之几的人能够投票选举议会，但是财产所有权和纳税义务之间的天然关系也将投票与纳税联系起来。

英国统治下的北美殖民地的居民有向英国国王纳税的义务，但是在议会里却没有代表。也就是说，殖民地的纳税人对于要缴多少税、税收如何支出没有一点发言权。是以，北美的纳税人日益不满，“没有选举权就不纳税”（No taxation without representation，通常译作“没有代表不纳税”）这种煽动性的说法在独立战争前20年也越来越流行。最后在1765年，英国对北美殖民地征收印花税遭到了普遍的反抗，最终导致了战争的爆发以及美国的独立。

美国宪法在征税方面沿用了英国的制度。尽管参众两院都由选民直接选出，但只有众议院能够提出有关征税的法案，参议院限于提出建议或者表示同意。按照当时的法律，个人收入税主要以不动产特别是土地税的形式来由州以下的地方政府征收，联邦政府的税源则多数依赖关税等间接税。虽然宪法规定了公民有选举权，但是事实上只有那些缴纳了不动产税的人才真正能够享受到投票的权利，因为各地以纳税记录为条件来限制选举权。从1792年开始，各州陆续立法，在内战前不久才普遍给予白人男性以投票的权利。

美国的黑人长期没有投票权。在林肯解放黑奴之前，黑奴是他人的财产，因此他们的主人要就他们缴纳财产或人丁税。而北方的自由黑人尽管能够置产，但却仍然不得参加选举。1779年，还在独立战争进行期间，马萨诸塞州的7名自由黑人接过了“没有选举权就不纳税”的口号，宣布3年拒绝缴税。发起这次行动的保罗·卡菲是一名黑奴的儿子，通过贸易发了大财，成为当时美国的首富之一。州政府用逃税的罪名将抗议者投入监狱。可是，他们的行动引起了广泛的关注。结果州议会几年后通过法律，给予规矩纳税的男性黑人以投票权。南北战争之后，黑人通过了相当长一段时间才获得了财产保障权、纳税义务、以及投票权利。

妇女虽然一直到1920年才获得投票权，但是从来都要为拥有不动产而缴税。19世纪后期，妇女在争取投票权的运动中，重新提出了“没有选举权就不纳税”的口号，得到妇女运动的广泛响应。

累进个人所得税的建立

在建国后80多年中，联邦一直没有对个人征收所得税。联邦政府的收入来自关税等间接税收。如今占个人税务最大一部分的联邦税，是从1862年开始征收的。

那正是南北战争初期。与如今一年开支2.8万亿美元的联邦政府比较，当时的华盛顿只有近乎微不足道的收入。在1861年战争开始的时候，联邦政府拿到的税收大概是7500万，第二年的政府开支达到了5亿，税收只够15%左右，绝大部分开支依靠发行政府公债来维持。林肯政府明白，如果不增加税收，政府必定面临破产的局面。因此，国会在这一年通过了美国历史上第一个征收个人所得税的法案。

这个新的税法采取了累进所得税制度。年收入600美元以下的人免税，600至1万的部分收税3%，超过1万的部分5%。到战争后期，联邦每天的军事费用上升到200万美元。国会只好再次增加税收，将5000美元以下的税率提高到5%，5000至1万收取7.5%，1万以上10%。必须指出的是，按照当时美国的收入水平，这一税收针对的是富裕的上层。只有10%的家庭须缴纳所得税，而这些人控制了总财富的70%。

内战之后，联邦政府的支出大大降低。在这个宗教保守势力强大的国家里，政府将税收的主要来源再次集中于对酒类和烟草这些被认为是“罪过享受”的商品上。到1872年，联邦取消了个人所得税。

将税收集中于间接税特别是消费税是不利于低收入阶层的政策。富裕阶层固然比贫穷者消费多，但是从税收的角度看，富裕阶层的税额与收入的比例会远远低于贫穷阶层。而累进所得税的效果则正好相反。因此，到19世纪后期，平民主义运动积极推动了收税改革运动，主张政府降低消费税，重新采用累进所得税制度。国会也曾经在1894年试图重新征收所得税。然而，反对这一制度的人将官司打上最高法院，控告联邦政府任何征收直接税的做法违宪。结果最高法院作出了不利于政府的裁决。1913年，美国通过了宪法第十六条修正案，将征收所得税的权力赋予国会，最终确立了今天的联邦个人所得税制度。

摇摆在高税率和低税率之间

宪法第十六条修正案通过不久，不巧就赶上了第一次世界大战。如果选民能够预料到战争的发生，也许这条修正案就通不过了——战前的税率是收入3000美元以上者征收1%，超过50万者才收6%；美国参战后的第二年，也就是1918年，最高所得税率竟然达到77%。战争结束后的20年代，最高税率逐渐降低到25%，但始终无法回到战前的低水平。

20年代是美国自由资本主义的黄金时代。几届共和党政府连续试图推行减税政策，却没想到在1929年陷入了世界性的全面经济危机。1932年民主党的罗斯福政府上台之后，推行新政，其主要内容之一就是对富豪大幅度增加税收。新政期间，最高的税率升至75%，以至于有人讽刺罗斯福总统，说他的餐桌上每天吃的是“烤百万富翁”。到了二次大战期间，最高税率甚至一度超过90%。

二次大战结束后，美国忽然之间成为世界超级大国，军费和政府开支不仅没有随着战争结束而降低，反而不断上升。税率也就随之居高不下。国家的生产率在快速增长，人民收入在增长，政府的规模和支出也越来越大，效率却不见增长，引起了纳税人的普遍不满。

1964年，国会通过减税法案，将最高税率减少到70%。但是，真正大规模的减税行动发生在里根政府时期。

里根总统属于共和党保守的一翼。在他看来，政府是一个噬纳税人血的怪兽，越高的税收，就越让这个怪兽坐大，最后会发展到选民无法控制的地步。而减税就是饿死这个怪兽的最好办法。所以里根一上台，在大规模增加军费的同时，也大规模推行减税。最高税率先减至50%，最后到28%。2001年小布什政府上台，秉承了里根政府的传统，再次实行大规模减税。目前美国的最高税率是35%。大约1/3的联邦个人所得税是由年收入50万美元以上的人缴纳的。

税收政策在今日的美国是争论最激烈的议题之一。主张减税的人认为，减少对富裕阶层的税收有利于刺激投资和经济发展。反对减税的人指出，美国目前已经担负了沉重的国债，减税会让债务以更快的速度增加。同时他们也认为，对富人减税进一步加剧了社会的收入不均，造成更多的社会问题。民主党新国会上台以后，已经提出了停止减税的议案。

美国的税收政策今后会朝哪个方向走，最终还要看选民代表们怎么投票。