直面国资委转型

叶　檀

国资委在成立将近4年之后，转型问题已经迫在眉睫。2007年1月11日，国资委主任李荣融会见美国高盛集团董事长兼首席执行官贝兰克梵一行时说，完善中国国有企业法人治理结构是重中之重，国资委需要在这方面与包括高盛集团在内的国际知名机构开展合作，以进一步推动中国国有企业的改革与发展。

此前，关于央企的并购重组、海外上市、国资控制领域等，国资委已做出了信心十足的表态。至此，外界看到了国资委有意转身为国有投资控股公司的动向。

2003年4月6日，国资委作为国务院特设机构挂牌成立。按国资委主任李荣融的说法，特设机构的目的是“为了维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失”，是全民资产的托管人，拥有“管资产、管人、管事”的“三管”之权。

在基本厘清管理职能，从数十个政府部门多头管理央企的局面，转由国资委一家管理之后，4年来，人们已经看到了大型国企在中国经济中纵横驰骋的样子。而作为国有企业出资人代表，国资委掌握着越来越少的央企数量和越来越庞大的资产：通过兼并重组，央企数量从2003年国资委成立之时的196家下降到目前的159家，国资委的目标是2010年下降到80至100家；2003年以后，央企资产总额和销售收入年均各增加1万多亿元，实现利润和上缴税金每年各增加1000多亿元。

不过，“特设机构”四个字使国资委从成立之初便身份尴尬，这个介于政府机关与企业之间的特殊性质的单位，既不是一个名正言顺的行政权力部门，也不是一个市场管理机构，更不是履行出资人之职的股东。

也就是说，由于身负特殊使命而走上历史舞台的国资委，既可以成为掌握巨大经济与社会资源、拥有极大权力的“特设机构”，也可以变成中国改革过程中昙花一现的过渡性机构，就像其它一些政策性机构一样——因为政策效用耗尽而退出历史舞台。

很显然，国资委不但要领着央企巨头面向未来，还必须想办法将自身未来的故事讲好。恰恰是为了讲好后面的故事，国资委成立不久，就卷入了一场双重暗战。

权利的本质

国资委成立以来，最为人诟病之处，是行政管理职能与市场行为不分。国资委明确以“维护所有者权益，防止国有资产流失”为己任，一方面作为国有资产的代理人履行管理国有资产之责，以出资股东身份管理企业运作、主导企业管理重组；另一方面，以一个序列外的准政府机构之身，履行政府机构的行业市场调控之职。

央企的“远股东”身份与沿袭的行政管理方式，让国资委看上去更像是传统的行政机构而不是大股东或者大股东代理者。从长远考虑，成为一个市场化投资者，更符合社会整体价值观，也有利于国资委的长远生存，同时无损于国资委的行政管理权。

转型由此开始，并显得十分顺利。2006年是国资委春风得意的一年。在年初的中央企业负责人工作会议上，国资委主要领导明确表示，国资委与财政部之间进行的关于国有资本经营预算编制权的争议，历经数年已经尘埃落定——从2006年开始，国资委正式试编中央企业国有经营资本预算。

2007年年初，国资委进一步表示，国有资本预算将在年内推出。实际上，试行方案已酝酿研讨数年，并在一些地区进行了试验。

与国有资本预算编制权同时落实的还有央企的分红权，包括红利的管理权与支配权等。从1994年开始，为了国有企业自身的长远发展，也因为国企处于普遍经营困境的现实，国家允许国有企业停止向国家财政上缴利润和分红。

此外，国资委还将通过另一份即将出台的法律文件获得合法性依据，如果拟议中的《国有资产法》顺利通过，那么，国资委将对国企行使股东权而非管理权，或者说，一切管理权将借由股东身份来行使，由此，国资委的目前角色定位与行为模式将发生根本转变，国资委将成为企业法人。

据报道，《国有资产法》将“调整经营性国有资产的管理体制和监管体制”，形成“中央、省级、地区级三级出资人代理制度。届时，国资委作为出资人，将以特殊民商法主体的身份参与企业的监管，行使股东权，以大股东甚至唯一股东的身份组建董事会进行市场化管理，淡化以往的行政色彩。

上面的故事，个个指向一个核心，即国资委权利的落实，而这些权利的落实，又直接决定着这个“特设机构”自身的历史性演变。国资委在转变身份的过程中，遇到两个强有力的竞争对手：一是财政部，主要表现在央企预算编制权与红利权的归属方面；另一个是汇金公司，主要表现在谁将成为中国之“淡马锡”的争夺战中。

由国资委还是由财政部主导央企预算编制，牵涉对于央企与央企收益性质的基本判断。如果由财政部主导，意味着央企资金与红利将被纳入公共财政预算体系，作为财政收入的重要组成部分由政府统筹使用；而由国资委主导央企预算编制，虽然红利仍然可以成为公共财政的一部分，但由于编制与使用权掌握在国资委手中，国资委可以通过预算权、资本平台、央企实体等构筑较为完整、相对封闭的经营与监管链条。

其实国资委早已开始建立有效的资金池，通过内部整合与资源的调配，实现央企整体收益最大化。除了推出国家开发投资公司和诚通集团作为国有资产经营公司试点投石问路以外，最近传出消息，国资委正在酝酿组建一家新的国有资产经营公司，作为推进中央企业股份制改革的操作主体和责任主体，公司有望根据授权，行使对部分央企的出资人权利，直接持有央企股权。据报道，2007年，国资委希望学习上海经验，起码直接持有一家公司的股份，以便更为直接地对央企与市场资源进行干预。

从理论上说，央企红利由国资委掌握之后，央企将从公共财政体系中剥离出来，独立运作。一旦国资委如愿成为中国的淡马锡，注册为企业法人，国资委的国有资产收益预算也就成为企业的财务预算。国资委每年取得的国有资产收益按照《公司法》规定，根据股东会、董事会作出的决议，在国务院国资委和财政部之间进行分配。如此，一个公共财政的问题就被转化为公司税收、收益分配等问题了。

双巨头正在上演的大戏

如果说与财政部的预算权争夺战反映出对于公共财政的不同理解，那么，国资委与汇金公司关于谁是中国淡马锡的争夺战，则是对于国企经营之道的选择。

央企改革途径极多，目前来看，国资委比较青睐的路径是新加坡淡马锡之路。这不仅因为淡马锡模式在资本国有制下取得了不俗的经营业绩，让人看到了国有资本与现代投资理念的完美结合；另一方面，淡马锡公司资本归属于新加坡财政部，却按民间法人身份注册，资产从成立之时的3.5亿新元，发展到今天拥有900多亿、管辖新加坡20多家政联企业、间接控制2000多家企业、囊括新加坡时报指数44%的上市公司，成为世界上最成功的政府企业。

这正是国资委一些人憧憬的目标。不仅中央国资委，一些地方国资委也频频过访新加坡，希望取得真经。成为世界上最大新兴市场最有实力的国有经济体的总股东，名正言顺地成为红利的掌管者和分配者，还无损于既有的“管资产、管人、管事”的监管地位，一石三鸟，何乐而不为？

作为一家政府全资控股投资公司，国资委一旦被界定为中国淡马锡，其触角将无远弗届，现在被视为央行与银监会禁脔的国有金融机构也将纳入国资委囊中。而相反的意见是，汇金作为政府背景的国有控股投资公司，治理结构清晰，本来就是企业法人，一直按市场化方式运作，对入股公司而言属于“近股东”，没有管理越位或者虚置的嫌疑，显然比国资委更应该得到中国淡马锡的身份。

虽然国资委也以建立董事会、业绩考核等方式向“近股东”身份转化，但只是遥远的愿景，目前还难看到成功的希望。目前，只有19家央企进行了董事会试点，并且效果堪疑。国资委更热衷于红头文件，即使在主导央企的并购重组时也是如此。

在这种情况下，国资委与汇金公司似乎已经暗自角力了。今年1月初，央行行长周小川透露，将对中央汇金公司进行重组改造，确保对重点金融机构的绝对控制。市场人士认为这是周小川为汇金的转型之争定下基调，汇金不会成为金融国资委，而会转型为中国的“淡马锡”。2003年成立的汇金公司主要职能是代表国家行使作为重点金融企业出资人的权利和义务，至目前来看，汇金公司在中国金融机构的改革中起到了举足轻重的作用。

作为一个企业法人主体与投资控股公司，汇金与市场化运作国有资本的淡马锡更加接近，但范围局限于金融领域；国资委这个远股东虽然权限较大，却难以得到市场首肯。国资委与汇金的争夺战，事实上是对央企资源的争夺战，谁在此役中获胜，谁就能成为中国所有中央层级的国有企业的实际操控者，换句话说，是国有大中华公司的大股东，因此，一场旷日持久的争夺在所难免。

有意思的是，为了得到大股东身份，双方正在展示自己的市场化取向，国资委一直在推进董事会、股权多元化试点，但是在绝对控股权方面却从不松口，并以此为理由拒绝了央企上市公司划拨社保的要求。

等待垄断自杀吗？

由于定义模糊，约束乏力，按照权力的自我膨胀逻辑，国资委在经济生活中逐渐溢出边界，拥有了出资人与监管者的双重权利；也由于全民产权的长期虚置状态和路径依赖，让国资委看上去越来越像个强有力的行政机构：从国企宏观政策的制订，到央企管理人员的招聘、董事会的构成人员等等，均占据着主导权。国资委已经无坚不摧，其触角深入中国经济生活的每个地带。

加之本轮经济周期的重工业当道，央企的财务报表如沐春风，股市上也透出央企为王的大潮。但是，央企为王的经济发展模式有可能引发双重质疑：第一，是不是会固化目前靠垄断为主的央企赢利模式？第二，是不是会造成以市场化面目出现实则以行政权力运作的既得利益群体？

近3年来，央企利润排名前40强的企业，瓜分了央企95％的利润，这40强企业，主要分布在石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力等垄断行业。唯仅如此，人们更担心以央企赢利获得合法生存依据之后的国资委，对于垄断采取越来越暧昧的态度。

国资委已经表现出的态度，似乎已在证明他们对市场化的理解仅仅停留在不断增长的赢利数据上面。国资委与其它行业监管者和市场主体不断进行拉锯战，先是在股改态度上一波三折，股改推进之后一再强调国有股绝对控制权，在央企的重组与并购等过程中掺入了明显的管理层意志，并且断言石油行业无垄断，如此种种，让人担心国资委对市场化的理解十分偏颇。

细心观察国资委，在更多的时候，它不像是全民财产的守护者，往往更像社会资源的争夺者。

而且，除了央企本身之外，围绕央企形成的庞大的利益群体对于央企的垄断溢价已经欲罢不能。首先，政府财政收入仍极端依赖央企的利润，2005年，央企上缴的流转税、所得税总计5000多亿元，加上个人所得税、关税、增值税计7500亿元，总计占当年国家税收总量的1/4弱、1/5强。

其次，央企改革成本并未消化。从2000到2006年，破产企业共有价值人民币4000亿元的债务被转移到国资委，债务问题严重制约着大量国企的正常运转，对于还有多少债务需要划转目前仍没有确切数字。要化解这一问题，只能依赖央企赢利。欠账额高达1万多亿元的社保基金也需要央企红利或者股权加以充实。

第三，虽然未经证实，但大多数人相信只有央企才能保证中国经济安全，进而与国外大公司竞争。

第四，围绕央企形成庞大的利益群体，不仅包括屡屡受到抨击的国资委、国企高管，也包括国企投资者，投资者只有一个希望，就是央企保持垄断地位继续赢利。

第五，央企赢利能够即时反映，而成本很难核算，不利反应是隐性而滞后的。

有此五条理由，中国2006年从实体经济到资本市场，经历了一场央企盛宴，央企与国资委地位空前提高。在很多人看来，所有制与产权的变更无关紧要，重要的是公司治理结构的完善。除了淡马锡模式之外，还找不到类似的大规模成功的例子，淡马锡模式因此成为中国各界的关注焦点，以及唯一的模仿对象。

如果此次国资委淡马锡模式改革成功，其大股东身份将加盖法律的大红印章，意味着国资委的出资人身份将通过法律的形式落地，其行为从目前侧重于行政管理，转向按照民商法律的规范行使股东职责。这将是革命性的转变。

如此一来，下面的一连串问题需要各方马上作答：坐实了大股东的身份，就能改变目前对国企管理、改制过程中以政策为主、法律法规为辅的现状吗？难道现在的国资委没有享受到大股东权利吗？国资委的红头文件情结能消散吗？一个特设的行政性公司掌握大量权力之后就能成长为市场化的按国际资本市场规律运作的投资控股公司吗？

这些问题对于国资委更加棘手，对于中国经济同样如此。