认证的中国轨迹

郭　凯

理想的认证方式，是国家退出，认证认可权利回归社会，回归行业。但在今天的中国，独立的社会力量缺乏，政府只好介入。而政府的这种介入，又使得行业可能的发育被压抑

中国的认证行业尽管混乱，但是，南开大学法学院副教授宋华琳还是对本刊记者说，“这比以前已经好很多。”宋华琳被中国社科院研究员余晖称为“认证和标准行业研究权威”。

“九龙治水”背景下产生的认监委

中国的职业资格证书制度始于上世纪50年代中期。到1989年，《标准化法》制定，1991年，国务院颁布了《产品质量认证条例》。从上个世纪90年代初期起，原国家进出口商品检验检疫局对进出口商品实施安全质量许可制(CCIB)，同时，原国家技术监督局对国内产品和部分进口商品实施安全认证(CCEE)。对内对外的两套管理体系导致两个部门对同一种进口产品实施两次认证、贴两个标签、执行两种标准与程序，并且重复收费，这引起了国内外诸多企业的不满，并一度成为我国加入世贸谈判的焦点。

而且国内的强制性产品认证也一度呈现出“九龙治水”的局面。对汽车行业“3C认证”的争夺就很是典型：质量技术监督部门依据《质量法》《标准化法》；环保部门依据《大气法》和地方性法规，比如北京宣布提前执行的汽车排放欧洲2号标准；交通部发布《营运客车类型划分及等级评定》的标准；建设部门出台《城市车辆划分等级技术要求与配置标准》；城管部门出台《出租车管理条例》；旅游局出台《旅游车标准》。各部门都以自己依据的法规，认为自己应当在对汽车行业“3C认证”中执牛耳。甚至地方政府也参与其中。上海交通管理部门出台“地方推荐目录”，意思是说，汽车在上海销售，就算上了国家经贸委《车辆生产企业及产品公告》还不行，他们要派专家到工厂去看看，符合上海标准的，才可以上上海地区的推荐目录。

这种对认证权的争夺局面一直闹到2002年。当时由国家有关部门联合召开的“3C认证”协调会议竟因为部门之间的争执而进行不下去。

正是在此种情况下，2001年4月，在国家质量监督检验检疫总局组建的时候，“国家认证认可监督管理委员会”和“国家标准化管理委员会”应运而生。

按照2003年颁布实施的《认证认可条例》，除了药监局(进行GAP、GMP、GSP、GLP、GCP认证)等少数几个部门外，全国的认证认可权限统一归到国家认监委。

甚至还在2001年12月3日，国家认监委就颁布了新的强制性产品认证(即CCC认证)制度，以期“统一目录，统一标准、技术法规和合格评定程序，统一认证标志，统一收费标准”。

宋华琳说，认监委是在当时机构改革、旨在克服行政单位弊端的大背景下成立的。通过认监委的成立，政府可以从具体的认证退出，只是扮演一个制定规则、监管市场的角色。“某种意义上，这可以看作是国家向社会的分权。”宋华琳认为，在市场经济的条件下，这一机构很有可能会向如同国外的行业协会一样，最终成为一个独立于政府之外的，由诸多认证机构组织起来的协调机构。

但是，从计划经济下过来的标准认证，本身还是深深的打下了历史的烙印。

宋华琳说，根据WTO/TBT协议的规定，为了不给国际贸易制造不必要的障碍，各成员国仅应为实现正当目标而制定和实施技术法规，“正当目标”是指国家安全要求，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境。而在2004年6月完成的一项研究中，通过对我国现行的2952项强制性国家标准的分析，超出WTO/TBT协定规定的五个正当目标范围的有1612项，占总数的54.61%。

由政府强制推行的这些强制性产品认证，目前已涵盖22大类，158种产品。

而这些高强制性认证，本身也并不能避免认证中的种种问题。这使得人们对强制性认证本身也多有疑虑。

甚至不属认监委管的GMP等认证，在当时推行的时候也遭到了一片反对。本刊记者在就郑筱萸案采访国家药监局的一位退休高官时，他就指斥说，“这个P，那个P，都是一个屁。”在他看来，由国家来强制推行的这些认证，不过是某些官员牟利的一种工具与借口。

而政府的种种推荐性认证，则给了各政府部门及下属的各协会另一种谋利方式。

认证中的国家角色

一种悖论在中国的认证领域出现。

清华大学非政府组织研究中心的邓国胜教授说，像全国牙防组，如果没有部委级的中央政府背景，没有“全国”这两个字开头，可能不会有谁去找他认证。而根据中国目前的体制，一个团体组织要获得“全国”这两个字做名称，通常需要部级行政领导单位和民政部的双重审批，邓国胜说，这种审批，实际上也就把同等层次的政府信誉押在里面。

中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙在接受本刊记者采访时强调，“认证认可权利应该回归社会，回归专业。”而按照《行政许可法》的规定，“随着社会主义市场经济体制的完善，现行的诸多资质、资格的许可工作，将退出行政许可的范围，由行业组织或中介机构的自律管理来替代。”毫无疑问，认证本身是一种属于民间的权利，而且国际的经验也正是如此。

但是，没有了政府力量的强制介入，那些本应担当起责任来的行业协会能让人放心吗？

清华大学NGO研究所副所长贾西津说，“中国行业协会最突出的特点就是政会不分。”在她看来，官办的协会“人权、财权、决策权保留在政府体制内，协会没有独立性——负责人或由政府部门领导兼任，或由退役官员担任，在财务、办公场所和活动开展中往往政会不分。协会只是政府的口径和附庸，行政机关制定的决策，通过协会传递给企业，其体现的职能仅此而已。”而且，“在数量上，官办行业协会所占比例超过70%。”

正是在行业协会本身的先天不足，后天发育无力，使得它并不能够肩负起制定行业规范、引领行业自律的责任来。甚至目前的法律也限制了这一点。宋华琳举例说，按照1989年制定的《标准化法》，行业标准的制定只能是国家部门。所以一个行业协会即使制订出自己的行业标准，仍然需要通过政府部门的名义发出。

社会独立力量缺乏，政府只好介入。但是政府的这种介入，又使得行业可能的发育被压抑。而且，附着在政府权力基础上的各种协会，“天然地会想办法寻求权力来为己谋利。”中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖对本刊记者说，据他对中国的行业协会作的抽样调查显示，当前的各种行业协会“大致是三三开，1/3难以维持，1/3勉强维持，仅有1/3发展较好”。这也正是牙防组、中国消费者权益保护协会等组织要去做认证的动力所在。

一位不愿具名的资深人士对此评论说，如果全国牙防组，或者和牙防组类似的半政府机构能够把他们的收入、支出、资金分配等详细公布，每一分钱都有案可查，没有谋求商业利益和进行权力腐败行为，那么这类组织在纯粹的非政府组织成长起来前行使部分认证职能，是合乎实际社会需要的。

但是，由于这些机构运作的封闭性，加上公共权力的背景，它们的操作甚至比某些政府机构更加“黑箱”，上述人士说，以他所在的行业为例，由行业的部级主管机关确定一个对行业内某类产品的认证中心，而且很多人的升迁、评职称都和该产品的创造有关，该中心实际上成为了部级单位的变相金库。

行业协会和政府部门之间千丝万缕的关系，使得他们在谋一己之私利时不惜损害国家的整体利益。“更多的是政企合谋，其最大的恶果就是破坏市场秩序。”贾西津说。