浙江：乡镇扩权冲动

杨中旭

历经4轮“强县扩权”之后，浙江再行“强镇扩权”，镇级政府将拥有部分市级政府的经济社会管理权限

2007年4月的一个午后，浙江省嘉兴市嘉善县西塘镇党委三楼会议室内，7个行政村的村支书和村委会主任在镇党委书记沈国强的主持下开始抓阄，运气好的3个村将在今年享受到“四位一体”服务区的公共建设，运气不好的，只好等来年。

“四位一体”服务区，将一个便民服务站、便民超市、便民门诊和便民活动场所集中在一起，总投资60万元人民币。沈国强原先的计划是：从2005年开始，每年从镇财政拿出420万，每年解决7个行政村，用3年的时间使“四位一体”服务涵盖镇属全部21个行政村。

在乡镇一级“吃饭财政”的大背景下，到了2007年，建设资金出现了缺口。前两年因此带来的40%负债率让沈国强不得不放弃了今年结束这项建设的初衷，改为3上4下。但是，最后一批的7个行政村，没有一个村愿意等到明年。无奈之下，他想到了抓阄。

一个月后，《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》公布，媒体称之为“强镇扩权”。扩权的核心内容是，将县里负责的若干涉及中心镇的经济社会管理权限下放给镇。以西塘镇为例，仅财政收入一项，就有望多出五六百万。“如果早一点下放权力，我们就不用这样‘朝三暮四了”。沈国强说。

成长的孩子与变小的衣服

随着农业税在全国范围内成为历史，大部分以农业税维持生计的乡镇政府去向开始成为政学两界热议的话题。由于中央财政的转移支付只是权宜之计，很多人建议，撤销乡镇政府，改为上级政府派出机构，以缓解财政压力。

和全国其他地区、尤其是和中西部地区不同的是，“我们这里的乡镇不仅不超编，反而还缺编”。浙江省发改委城乡体改处处长洪荣喜告诉《中国新闻周刊》。

反差更为强烈的，是浙江一些乡镇的工业实力强大到令人瞠目。2005年的数据表明，浙江全省153个镇财政收入过亿，在西塘镇，其纽扣产量占据了全国市场的半壁江山，而经济实力更为强大的绍兴县钱清镇，2006年农业只占经济比重的1%，在当地早已无足轻重。

“我们这里很富。”西塘镇党委书记沈国强说。这个人口只有5.8万人的小镇在2006年的GDP为16.5亿，工业总产值达到90亿，总计获得税收性财政收入2.3亿。

“但我们这里同时又很穷。”沈国强有些无奈地慨叹。2.3亿财政收入中，中央、省、县拿走了八分之七，留给西塘的，只有12.45%, 2863万。

“就像一个长身体的孩子，西塘在以每年18%的经济增长率飞速发展，可衣服却还是旧年的那一套”。沈国强说。

捉襟见肘的镇级财政无力负担大量公共建设，“导致镇一级的公共建设远远落后于县一级，问题是大多数老百姓还是生活在镇里面”。洪荣喜说。

镇级政府和省级政府都看到了现行管理体制的症结所在：看得见的管不着，管得着的看不见。本该属于乡镇的管理权限多数掌握在区县一级。比如村民违规建房之初，镇政府就已看得到，却囿于执法权的空白而无能为力，如果上报到县，等到县里的执法者赶到的时候，房子已经接近完工。

类似的矛盾，积累已不是一朝一夕。浙江省在2005年提出城镇综合改革试点意见，2001年提出推进城市化意见，都源自同一思路，但在实际操作上，却缺少可操作性的程序。直到2005年底，新农村建设在全国启动，培育中心镇的初衷才找到得以贯彻的时机。先是绍兴县2006年底开始在钱清、杨汛桥等5个中心镇展开试点，后是省政府于今年下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》。

通过这份浙江省政府2007年13号文件，财政、土地、行政执法、投资项目核准等10项经济社会管理权限下放给了141个中心强镇。此前该省进行了4轮“强县扩权”，将原本由地级市行使的经济社会管理权限下放到县，此番强镇扩权后，用钱清镇党委书记兼镇长谢兴长的话来说：我现在有的，是市级经济社会管理权限。

新农村冲动

《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》开宗明义地写道：“中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台”。

在这场新农村建设的大潮中，财权和有着“第二财政”之名的土地收益权是其中的关键。

“今年上半年给我们的土地指标是140亩”。西塘镇党委书记沈国强说。粥少僧多不够分，镇里面只好规定，投资者需保证每亩地投资额不少于200万元。他解释说，如果不这样，就拿不到2.8亿人民币(140亩乘以200万)这份土地收益，也就无法支撑工业发展。而西塘镇纽扣工业正处在从家庭作坊向正规工厂的转变，这也需要大量土地，大多数家庭拿不出这200万，自然也延缓了当地的经济增长。

浙江省13号文件中说：各地应从省里切块下达的用地指标中，安排一定数量，专项用于中心镇发展。

除了用地指标增多，沈还准备通过文件中提到的“置换”方式，清理农民违规多占的宅基地。尽管工作尚未完全铺开，但沈国强粗粗计算，手里新增的土地已经足够缓解未来两三年内的“土地荒”。

“置换”之后，无论是西塘镇还是钱清镇，都采取了集中地块修建公寓等安置农民的办法，西塘镇今年600亩公寓工程的一期200亩工程已经展开。置换之间产生的差价，将由镇政府贴补。

相对于西塘镇清理多占宅基地的办法，钱清镇正在酝酿一个更为严厉而彻底的解决方案：全镇范围将不准自建房。

钱清镇准备这样做的背景是：钱清农村建房指标已经很少，今年只有区区数十个，平均到22个行政村，每村顶多解决两三户。“调研了两个村子，我看村民对新办法还是认可的”。钱清镇党委书记、镇长谢兴长说。

他同时承认，这项方案的难点在于法律层面的障碍，这也是该项规定迟迟未能出台的主要原因。洪荣喜在接受本刊采访时曾经表示，出台文件的目的之一就是为了吸纳更多的农村人口前往城镇居住。文件在本意上支持地方试验，但是，在集体建设用地上，他也表示：文件只能“说说而已”，“因为有法律障碍”。

浙江省省委省政府农村工作办公室副主任顾益康在接受本刊采访时明确表示：这种方案可以在处理城中村使用，但不适合在其他村落进行，“老百姓最后肯定不会同意”。

2007年中央一号文件曾经对各地新农村建设简单化、急、偏、冒、同的现象进行了批评。“这种拿地的方式肯定有问题”。一位三农问题专家告诉本刊。

“我们想搞些尝试，看看在实践中能不能行的通”，谢兴长说，“如果做得不好可以修正”。这位40岁的科级干部直言不讳地告诉本刊，他认为目前关于集体土地的法律规定有过时之嫌。他表示，国家规定的义务，钱清镇不折不扣地执行，新农村建设中的土地置换，丝毫没有涉及到农田。但对宅基地等集体用地，理应有所突破。

至于镇政府获得土地收益权后，中心镇将发展成何种模样，地价将上涨到何种程度，“欢迎你两三年后再来看，这里肯定变了一个模样”。

财政蛋糕重切

培育中心镇的10项措施中，前三项均为财权的重新分配。文件这样写道：进一步完善中心镇财政体制，在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，除上缴中央部分外，地方留成部分向中心镇倾斜。

最早体会到这一好处的是绍兴县包括钱清镇在内的5镇，由于绍兴县委书记的强力推动，钱清镇等5镇在去年年底与县委县政府签订委托行使管理职能协议书。从今年起，除了上缴中央和省级财政的部分，财政增收部分不再由县镇两级共享，而是全部返还给乡镇。

作为浙江第6强镇的钱清镇，2006年税收达到4.97亿，可支配财政收入只有1亿出头；今年税收预计可达6.5亿，其增量部分中，约有中1.6 亿元归属镇级财政所有。仅财政收入一项，该镇实力就壮大了一倍有余。

但是，未必所有中心镇都能获得这样的自主权，“意见中并没有做出硬性规定”，洪荣喜说，“它将给中心镇一个向县里面讨价还价的依据。”

在听到洪荣喜“讨价还价说”之前，西塘镇党委书记沈国强一直在赞赏“省发改委的调研客观实际，文件写出了中心镇的呼声”，但在这之后，沈国强又转换语气，告诉本刊：意见很可能和此前的很多政府文件一样，在大范围内无法得到真正的贯彻执行。

他做出这番推断源自他对四级财政分配体制的了解：以西塘镇为例，强县扩权后，中央财政拿走全部税收的50%(转移支付后约剩下30%)，省级财政拿走其中的25%，剩余的25%，基本由县镇两级财政五五开。他的担心是，县级财政也已经左拙右支，很难有多余的银子分给中心镇。

“如果省里不动，这就没戏。”沈国强说。

5月21日，洪荣喜再次接受本刊采访时证实，财政收入分配份额的改变，只发生在县镇两级。

对这样的安排，浙江省委省政府农村工作办公室副主任顾益康表示：只能寄望县委书记的开明，中心镇获得发展后，从长远看，也会给县里面带来好处。

向小城市过渡

“强镇扩权”即将展开的后续动作是，试点数量将从141个扩大到200个，而浙江省也正在做县市总体规划。

扩权之后，谢兴长说：现在权责已基本对称，甚至，中心镇还拥有了广东中心镇不曾拥有的规划权。

但他仍有遗憾之处，因为权责并未完全密实合缝，人事权是下一步应该解决的问题。和他有着相同想法的，是绍兴县的领导。

最近，绍兴县委组织部曾经向谢兴长征求意见。一个动议是：副镇长的调配将更多听取他这个镇委书记兼镇长的意见，镇委镇政府对七站八所的控制权也要有所增强。显然，这一动议让镇主要领导更多地拥有了“组阁权”。

同时，县镇两级党委都意识到，这项改革推行起来难度极大。现行干部管理体制是上级党委、组织部门负责调配，如果改变了这一体制，更多由镇委书记作主，副镇长等“阁员”任期期满之后，又只能由上级组织部门调配，其去处就是个问题。

“如果这一改革能够彻底，将出现小城市格局，与西方星罗棋布的拥有极大自主权的小城市仿佛”，国家行政学院教授张占斌告诉《中国新闻周刊》。

但是，“在现行体制下，改革只能进行到将经济社会管理权限下放这一地步”，顾益康说，“说到深层次的改革，远远不止行政体制改革一项，它还包括户籍、土地、劳动、社保方方面面的改革，这已经不是一个省所能决定的事情”。

学界一直有一种说法：中国改革的成功之处，在于赋予了县一级以上地方政府以自主权，地方政府也由此有了发展经济的不竭动力，地方政府之间的竞争让经济充满活力。这一次，改革的动力被赋予了与民众更为密切相关的镇级政府。