本土资源的重建

孙　展

无论是中国本土遭遇的现实诉讼困境，还是国外ADR制度取得的巨大进展，都让人们对调解制度的发展空间充满更多的期待

被誉为“东方一枝花”的人民调解经验，已经引发越来越多的关注。不仅仅是作为应对诉讼高潮的应急手段，更在于一种非诉讼价值的体现。

非诉观念的成长

1991年，美国学者奥尔森出版了《诉讼爆炸》一书，书中提到美国已经成为世界上最“好讼”的国家。1987年美国国民人均律师人数几乎是英国的3倍；就人均案件数而言，美国的侵权诉讼至少高出英国的10倍;医疗失误诉讼高出30至40倍;而产品责任诉讼则高出近100倍。此外，美国花在人身伤害诉讼上的费用相当于其他主要发达国家的5倍。而且，这一差距不是在缩小，而是在继续扩大。诉讼的过度增长不但带给法院压力，同时也对社会造成巨大的伤害。

仅仅在此后一年，由张艺谋导演、巩俐主演的中国影片《秋菊打官司》问世，在影片当中，陕西农妇秋菊因为村长踢了自己丈夫“下体”一脚，于是四处奔波于各级法院之间，要“讨个说法”。

秋菊的行为一度被认为中国人诉讼意识觉醒的标志，而向法院“讨个说法”也被认为是中国法治进程中的积极因素。于是，中国各地法院的诉讼量也呈现出“井喷式”增长。

山西一读者为了讨要因换书花费的1元公交费，多次来往北京与山西之间，花费数千元路费进行诉讼；四川广汉市陶姓女子因交通肇事导致上唇裂伤，于是向法院诉讼，讨要“接吻权”；北京宣武区一起案件中，弟弟起诉哥哥，因为父亲去世没有得到通知，而讨要“追悼权”……

仅仅数年之后，刚刚适应了到法院“讨说法”中国人，就尴尬地发现，由于诉讼增长过快导致的司法资源不足，也让中国法院处于奥尔森所说的“诉讼爆炸”的境况之中——尽管也有学者认为，中国的问题远没有那么严重。

“就人均诉讼率来说，中国尚不及号称低诉讼率国家日本的一半。并且诉讼主要集中在北京、上海、广州等大城市。”中国政法大学教授宋朝武说：“但毫无疑问，诉讼总量的快速增长同样带来了大量问题。”

美国遭遇的诉讼潮使得代替性解决纠纷机制(ADR制度)——这种试图在法院外解决纠纷，减少或分流诉讼的方式，越来越受到重视，并被认为是预防或减轻“诉讼爆炸”的有效手段之一。

而中国的诉讼压力，也同样让众多学者开始重新审视，在中国实行已久的人民调解方式的价值和意义。“尽管美国的ADR制度与中国的人民调解制度，有许多不同，但是同样是非诉讼解决纠纷的方式，两者的理念有很多是相似的。”宋朝武说。

调解的价值

长期研究调解制度的中国政法大学教授杨荣新介绍说，调解在中国具有悠久的历史传统，孔子就存在着“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”的政治理想。中国历朝都存在着各类调解形式，其中民间调解、宗族调解、乡治调解最为普遍，而乡治调解还受着国家政权的支持。

第一次国内革命战争时期，广东海陆丰农会的“仲裁部”，以及湖南农村乡民大会的“公断处”，则是中国现行调解制度的雏形。后经陕甘宁边区时期的发展和完善，调解制度进入制度化、法律化阶段。1954年之后，中国普遍建立起人民调解委员会，直至如今。

调解委员会在建立初期就发挥了巨大作用，一则1954年的新华社电讯稿称，浙江省富阳县龙门镇有三个村子，因为水利纠纷，曾多次发生抢水伤人事件，但当地人民调解委员会建立之后，这个多年的历史痼疾得以清除。

人民调解委员会真正得到大发展则是在上世纪80年代，当时在各地的居委会、村委会以及厂矿企业当中，都建有人民调解委员会，人民调解员一度超过100万人，每年解决的纠纷多达600万件以上。“如果这些纠纷中哪怕只有10%转化为刑事案件，整个社会所要增加的管理成本都是无比巨大的。”司法部人民调解处处长王学泽说。

但进入1990年代中期之后，人民调解却逐步进入低潮期，直至2000年前后成为一个低谷。杨荣新说，造成这种现象的原因是多方面的，这其中有社会环境的变化，以及调解协议效力问题，也有调解员无薪酬、无办公经费保障等原因，“但更重要是，人们逐渐忽视了人民调解的价值和其所起到的巨大作用。”

与此相反的却是，ADR制度则在西方各国发展迅猛。中国人民大学法学院教授范愉介绍说，美国的ADR制度得到了从政府到社会、从法院到当事人、从产业界到理论界的全方位支持。尽管美国依然是一个高诉讼率的国家，但占90%以上的纠纷都是通过ADR以及和解方式解决的。

成长中的本土经验

无论是中国本土遭遇的现实诉讼困境，还是国外ADR制度取得的巨大进展，都让人们对调解制度的发展空间充满更多的期待。

司法部人民调解处处长王学泽介绍说，针对人民调解制度出现的问题，各地也进行了诸多改进，以期发挥更大作用。

北京市丰台区在长辛店医院成立了全市首家“医患纠纷调解组织”；大连市甘井子区机场街道在韩国独资企业中，成立了全市首家外资企业人民调解委员会；浙江省宁波市建立交通事故纠纷调委会，用以加强行业性纠纷的解决。

而针对部分人民调解员无报酬、无经费、素质低的问题，温州市乐清大荆镇聘请了两位市法院的退休审判员担任镇政府职业调解员，为每人每月发放800元工资，开启了温州职业调解员之先河。而这两位调解员当年即调解各类矛盾纠纷86件，比一般人民调解员调处的案件多出几十倍。目前该市的职业人民调解员已经达到32人。

另外，在北京朝阳区法院，为了应对快速增长的诉讼压力，一种名为“诉前调解”的新机制也在试行当中，这是让当事人在立案之前，先行选择调解来作为解决纠纷的方式。而此举的实行，也令该法院在连续21年案件增长之后，首次在2006年出现下降。

“应该鼓励这些多元化，非诉讼纠纷解决机制的尝试。”中国人民大学法学院教授范愉说：“调解不但可以减少纠纷解决的成本，节约司法资源，同时对社区建设和道德传承都有着重大的意义。”

而中国政法大学教授宋朝武则透露，一部旨在规范人民调解程序，加强调解效力的《人民调解法》正在制定当中，“这将使得人民调解有更多的法制保障”。