促进农业产业化发展的财政政策选择

　　【摘要】走农业产业化发展道路，建设现代农业，需要政府的大力支持。财政政策作为政府宏观经济政策的重要组成部分，在支援农业建设上应该发挥积极的作用，本文指出了我国现阶段农业产业化经营中存在的主要问题，并对我国财政支农政策的现状进行了分析，提出了促进农业产业化发展的财政政策建议。
　　
　　党的“十六大”提出实现统筹城乡社会经济发展，全面建设小康社会的宏伟目标。农村小康建设是全面建设小康社会的重要部分，是实现全面建设小康社会的关键，全面建设小康社会，重点在农村。党的十六届三中全会明确指出：“走农业产业化发展道路，建设现代农业”。这为我国农业发展指明了方向，带来了新的发展机遇。财政政策作为政府宏观经济政策的重要组成部分，多年来在支援农村建设上发挥了积极的作用，但是，随着市场经济的发展，现代农业建设步伐的加快，财政支农政策存在着严重的不足，特别在农业产业化发展过程中，财政政策应该发挥更加积极的作用。
　　
　　一、现阶段农业产业化经营中存在的主要问题
　　
　　（一）龙头企业带动能力弱
　　目前我国农业产业化经营组织已达66000多个，但龙头企业没有摆脱“小、散、低、弱”状态。大部分组织的龙头企业还是小企业，经营规模小，经济实力弱，辐射面狭窄，带动能力不强，缺乏抵御市场风险和自然风险的能力。龙头企业的科技含量普遍较低，科技投入少，在农产品精加工、包装、营销、品牌管理等方面缺乏有力的技术支撑。龙头企业的弱小直接影响了农产品的加工转化率。
　　
　　（二）主导产业缺乏长远发展能力
　　尽管各地在发展农业产业化经营时，都确定了一些主导产业，但多是小规模、不成批量的产业，规模较大、竞争力强的支柱性的主导产业较少。有的地方由于龙头企业重复建设，农产品区域布局不合理，基地生产缺乏规模，资源优势发挥不够。更有部分地区由于信息滞后，或没有结合自身实际、从自身优势出发，在确立主导产业中存在趋同性，缺乏特色，缺乏与市场的紧密联系，导致了主导产业不能发挥在农业结构调整中的主导作用。
　　
　　（三）组织化程度较低
　　分散众多的农户直接面对竞争激烈的市场，没有联合起来的强有力组织保护，农户切身利益的维权呼声因势单力薄而被市场变化的浪涛吞没，组织化程度低使农民难以在新阶段得到生存和发展。另外，农业科技教育现状、农民素质、农业的基础设施建设和农业在国民经济格局中的地位等方面，也都与新阶段农业产业化发展的要求不相适应。
　　
　　二、我国财政支农政策的现状分析
　　
　　农业作为弱势产业，市场失灵明显，市场缺陷较大，这为政府支持农业提供了依据。但是，长期以来我国财政支农政策与农业发展的要求极不相称，与世界发达国家和部分发展中国家相比也相差甚远。
　　
　　（一）政府支持农业的资金总量不足
　　从国内来讲，与各个方面要求支持农业的呼声相比，政府因受财力的限制对农业的投入不能满足其需要，即使达到了《农业法》所规定的每年用于农业的支出不得低于经常性财政收入增长的要求，我国对农业的支持总量仍是低水平的。
　　
　　(二)财政支农结构不尽合理
　　一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。这说明，近年来农业事业费比重的上升并不意味着农业事业发展具有良好的资金保障条件，恰恰相反，农业事业的发展普遍面临着资金不足的困扰。三是政府间接支持多于直接支持。例如政府通过拨款支持农业事业单位为农业提供科技示范、病虫疫病防治来为农民服务，通过所谓修路引水、培训指导等开发式扶贫，为贫困地区创造最基本的生产和生活条件，帮助脱贫致富等，这都是必要的。但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于扶持主导产业和龙头企业等。
　　
　　(三)农业支持的对象单一
　　长期以来，我国各级政府支持农业的资金在使用对象上有三个特点：一是基本上只能用于国有、集体单位，而不能用于私人、股份制公司等；二是主要用于非营利性的事业，一般不用于营利性的企业单位；三是只能用于农业本系统的单位，一般不用于其他部门或系统的农业项目。这种做法不利于贯彻多种经济形式共同发展的方针，不利于调动全社会投资农业的积极性，不利于公平竞争，也不符合WTO的基本规则。
　　
　　(四)财政支农支出管理仍存在一些问题
　　我国在财政农业支出资金管理上，普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、监督手段落后、使用效率低等问题。资金管理弱化的问题表现在以下几方面：一是预算管理弱化。《预算法》的颁布实施标志着财政资金管理进入了一个有法可依的新阶段。但是，财政支农资金管理却难以完全依法办事，受到了严峻的挑战。法定预算常常因某些人为因素而未经法定程序进行调整、变更，一年预算、预算一年的现象经常出现。二是追踪监管反馈差，财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，但支农资金追踪监管反馈工作始终不能制度化、规范化，“一拨、二转、三不管”的问题十分突出。三是支农资金到位率低。在现行体制下普遍存在着中间环节多、资金在途时间长的问题。财政农业支出资金预算执行缓慢且年度内支农资金支出不平衡等问题相当突出。四是支农资金被挤占、挪用。财政困难资金调度无力的地（县）通常挤占支农资金发放工资、弥补公用经费不足。
　　
　　三、促进农业产业化发展的财政政策选择
　　
　　（一）转变支农观念，提高财政支农资金的重量和比重
　　我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的主要手段。因此，强化政府支农的职能作用，完善财政支农的政策手段，首当其冲的就是要增加财政对农业的投入，这是促进农业生产稳定发展，从而实现国家的农业发展目标的必要条件。近年来，国家财政的农业投入保持了稳定增长的态势，但财政农业支出占财政总支出的比重仍大大低于历史上的较高水平，与农业发展的资金需求相比更是相距甚远。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，今后农业财政支持政策的一个基本取向是：采取有效措施，逐步提高财政支农支出比重，力争在“十一五”期间将这一比重由现在的8%提高到12%左右。其一，要确保国家新增财力向农业倾斜。近几年国家财政收入每年以1500亿一2000亿元的幅度递增，据初步预测，这一增长势头在“十一五”期间仍会保持下去。建议国家财政每年新增财力分配要切出10%一15％的份额用于农业，这是强化农业投入的一条重要措施。其二，尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为纳入法律规范。从今后的趋势看，国家为了更好地实现支持和保护农业的调控目标，改变农业投资中的随意行为，需要尽快制定和出台农业投资法。立法应将国家（包括中央和地方政府）的农业投资行为作为规范的主要对象，同时既要明确各级政府的支农职责，也要对其农业投入的数量界限作出规定，这必将促使整个农业投资主体的行为规范，强化政府投资主体的导向功能。
　　
　　（二）优化财政支农支出结构，扶持主导产业和龙头企业
　　明确农业财政支持的方向和重点至关重要。中国农业已进入一个新的发展阶段，面临着战略性结构调整。一是要调整农业生产结构，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。为此，财政要加大对“种子工程”、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业等方面的支持。二是完善农业社会化服务体系。我国有2.3亿个农户，经营规模小、农产品成本高，靠政府的价格支持和补贴受到限制。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。在这方面，财政要增加气象投入，建立完善各种专门性自然灾害气象预报服务；加强对病虫疫情监控的投入，减轻农民损失；增加对农产品信息网络和营销组织建设的投入，逐步建立覆盖全国城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织。四是调整农产品补贴政策，改变农产品补贴环节。多年来国家财政投入巨资用于农产品流通环节的补贴，效益低下，农业和农民没有受益，必须进行改革。改革的方向和措施是：大力减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。
　　
　　（三）发挥财政支农政策的导向功能，加大农村资本市场的培育力度
　　农业财政支持政策的运用，其意义不仅仅在于直接增加农业投入，还在于有利于吸引和带动全社会的农业投入。为了提高社会农业投资的吸引力，需要通过发挥农业财政支持的导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。其一，要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境。其二，国家要在税收、补贴和贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业。