社会主义新农村建设与扶贫模式创新

　　党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村的战略任务，新的执政理念和战略目标对扶贫开发工作提出了更高的要求，如何抓住这个有利机遇进一步加快贫困地区的扶贫开发、创新扶贫模式，是一个值得深入研究和认真解决的重大现实问题。
　　
　　一、社会主义新农村建设内含着扶贫模式创新的内在要求
　　
　　我国坚持开发式扶贫的方针，先后经历了体制改革推动扶贫（1978—1985年）、大规模开发式扶贫（1994—2000年）、扶贫攻坚（1994—2000年）三个阶段，并采取了开发式扶贫、小额信贷扶贫、异地扶贫、对口扶贫、企业扶贫以及参与式扶贫等多种模式。20多年的扶贫开发工作取得了巨大的成就，1986—2005年间，我国农村绝对贫困人口数量从1.25亿下降到2365万，减少了1亿多人；农村绝对贫困发生率由14.8%下降到2.5％。
　　但是当前，我国扶贫开发工作进入解决温饱和巩固温饱并重阶段后，进一步提高贫困群体自我发展能力的任务十分繁重，缩小贫富差距更是任重道远，扶贫开发呈现出一系列新的特点：一是贫困人口分布呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带）并存的特征。二是新阶段扶贫投入的边际效应下降，脱贫成本增加。三是减贫速度减缓，上世纪80年代，全国农村贫困人口平均每年减少1350万，90年代为530万，2001年到2005年平均每年只减少112万；四是贫困群体呈现大进大出的态势，返贫问题已成为我国巩固温饱过程中遇到的一个严重障碍。
　　建设社会主义新农村是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，是缩小城乡差距、缓解城乡二元结构矛盾的战略举措和重要手段。从根本上看，建设社会主义新农村就是通过对严重失衡的城乡利益关系合理调整实现对农民长期历史欠帐的合理补偿。进一步分析，建设社会主义新农村不能有区域差别，应当覆盖处于不同经济发展水平的所有区域，不但要锦上添花，更要雪中送炭。可以说，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点，而消除贫困则是新农村建设的前提和基础，因此，在贫困地区推进社会主义新农村建设本身就内含着深化扶贫模式创新的内在要求。
　　
　　二、贫困地区推进社会主义新农村建设的主要机遇
　　
　　当前扶贫开发工作所推行的整村推进，是以重点贫困村为单元，以村级扶贫规划为依据，以贫困人口为对象，以增加贫困群众收入为核心，以完善基础设施、发展社会公益事业、改善群众生产生活为重点，集中扶贫资金投入，解决贫困人口温饱问题，提高贫困人口素质，以促进经济社会全面发展为目标，实现整村脱贫。可见，扶贫开发与新农村建设在对象、内容、目标和手段等方面都具有一致性和包容性，在贫困地区推进新农村建设，虽然说实现目标的难度更大，要求更高，面临的困难更多，但同时也为其新农村建设提供了很多的机遇，通过将扶贫开发与新农村建设相结合和优势互补，从而实现贫困地区的跨越式发展。
　　一是政策优势。党的十一届三中全会以来，党中央、国务院就把扶贫开发工作提上重要议事日程，并形成了一系列扶贫开发的方针、政策和措施，对贫困地区的新农村建设提供强有力的政策支持。
　　二是资金优势。在农村贫困地区，国家财政转移支付和地方配套资金的投入力度越来越大，主要是针对性的解决农村和农民生产生活中最紧迫的实际问题和需求，如道路、饮水、燃料等，并且具有较好的资金投入的连续性；而新农村建设的资金补贴则主要用于村民住房修建、扶持产业发展和农民培训等方面，二者资金的有机整合，将更有利于贫困地区新农村建设的整体推进。
　　三是工作方式优势。十六届五中全会把“因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式”写进了建议，实践也证明，整村推进是适应目前扶贫开发实际有效的扶贫形式，其具有较强的针对性和实效性，有利于瞄准贫困人口、提高扶贫资金使用效益、集中力量办大事，使贫困村整村实现综合发展；而主要以村为单元的新农村建设，可以充分利用扶贫工作整村推进方面的成功经验，以其为主要工作基础，实现更有效率的发展。
　　四是群众基础优势。扶贫开发本身就要求动员群众、组织群众积极参与，通过参与式的扶贫开发工作，贫困地区的群众能更好的理解党的方针、政策，更容易接受新生事物，因此，对于建设社会主义新农村，贫困地区的群众有条件更快、更好的接受和理解，更有热情和积极性，从而为新农村建设提供良好的群众基础。
　　
　　三、推进新农村建设条件下的扶贫创新的制度安排
　　
　　（一）创新资金投入机制
　　新农村建设同扶贫攻坚具有较强的互补性，在资金的投入和使用上也存在着重叠的地方，应当合理界定新农村建设资金、扶贫资金、社会资金的作用区间，在贫困地区构建合理的资金投入机制。
　　——新农村建设资金。新农村建设是一项惠及全民的工程，其资金的作用区间应该是整个区域的农民共同受益，重点项目应当是发展农村区域性的基础设施和公共服务。
　　从新农村建设资金的投入来看，贫困地区同发达地区也有很大差别，发达地区除了有地方财政的补贴和农户自有资金投入外，还可以通过征地补偿、土地整理以及社会资金等多方面筹措资金，而现在的贫困地区大UadKkYt89nkHXEJOd2LVnBGwc6aF2WinGGtrtLrQOrc=多处于边远的山区，基础条件和生态条件都比较恶劣，贫困程度较深，很难有土地整理的空间和吸引到社会资金的投入，因此，贫困地区的新农村建设资金主要依靠于财政的补贴和农户的有限投入。
　　新农村建设的财政补贴资金主要应由地方财政来投入，随着我国经济的不断发展和新农村建设的推进，财政支农资金的比重将不断加大，但相对于发达地区而言，贫困地区由于财政收入在总量上仍处于较低水平，面对贫困地区公共物品和公共服务的大量缺失，对新农村建设的财政支持能力还十分有限，必须要在不断加大投入的情况下合理界定财政资金的投入区间，以有限的资金达到最大的收益。贫困地区新农村建设的财政补贴资金应主要投资于扶贫资金所不能达到或资金不够、涵盖全村居民受益的基础设施和公共服务项目上，同时，由于扶贫资金的稳定和连续性较强，因此，必须在调整和确定扶贫资金投向的基础上，做好村级规划，明确新农村建设财政资金的投入方向，应该以改善全村居民的生产生活条件为重点，包括农田水利设施、村村通道路、人畜安全引水、农村污染处理、垃圾收集与处理设施、教育医疗卫生设施等，并在此基础上大力推进产业结构的调整，促进贫困地区的产业发展。
　　村民资金应主要投于农户自主参与且直接受益的项目，包括建民居房、改厕、改厨、改圈舍等，应主要由农户承担。而对于一些直接面向村庄的公益类建设项目，诸如村内道路硬化、饮水设施修建、村容村貌整治、公共院所等，应由财政和农民共同承担。由于贫困地区的村民收入普遍处于较低水平，投入新农村建设的资金将十分有限，贫困人口的资金投入可以通过扶贫资金的转移和补充作为村民的投入来实现，但应主要针对那些最贫困的人群。
　　 ——扶贫资金。由于新农村建设资金的加入，为扶贫开发资金的投入带来了调整的空间，因此，必须要整合各项扶贫资金，合理调整扶贫资金的投向。
　　一方面应该在增加无偿扶贫投入的基础上，整合各项资金。扶贫主要应当是政府行为，中央和省级政府都应增加扶贫投入，随着我国综合经济实力的不断增强，应适时增加无偿扶贫资金的投入；同时应合并财政性扶贫资金，把以工代赈资金、财政发展资金、新增财政扶贫资金合并为“财政扶贫资金”，统一管理使用，以提高扶贫资金的使用效益。
　　
　　另一方面应捆绑使用扶贫资金，调整资金投向。应将扶贫资金纳入新农村建设规划中，信贷扶贫资金、财政扶贫资金、以工代赈扶贫资金、地方配套扶贫资金、社会扶贫资金等各类扶贫资金，都应以新农村建设为载体，实行统一安排、捆绑使用。由于现有贫困人口脱贫难度的不断加大，因此，扶贫资金的投入上在整村推进的过程中，除去一些重大基础设施的修建应纳入新农村建设统一实施外，应该实行扶贫资金直接补助到贫困户，以帮助提高其脱贫致富的能力为重点，同时注意与“低保”和救济制度相联系，重点解决没有脱贫能力的残疾人、妇女儿童、孤寡老人等人群的贫困问题。
　　——社会资金。新农村建设应该以完善以工补农的机制为重点，不断引进市场机制，积极引导民间资金投资新农村建设的公益事业；而扶贫开发中的社会资金一方面应大力争取国际扶贫资金的加入，用于改善贫困地区的生产生活条件，另一方面则主要来自社会的慈善捐助，主要用于贫困人口的直接救助。
　　
　　（二）创新农村社区组织发育机制
　　要达到新农村建设的目标，至关重要的是必须在充分提高农民参与能力的基础上切实推动农村社区全面发展，因此，必须要结合新农村建设，不断提高多样化农村社区组织的生存和发展能力，充分发挥其在促进扶贫模式创新中的积极作用。
　　首先，坚持赋权于社区和还权于农民的基本理念。应当构建在农村社区内农民自主参与的内在机制，让农民有充分的话语权，能够充分表达其利益诉求，特别是要提高农民对新农村建设和扶贫开发的规划、实施、管理等全过程的自主参与度，真正做到赋权于社区和还权于农民。
　　其次，运用参与式方法推进新农村建设和扶贫开发。参与式方法是指在项目人员和外部专家的协助下，让农民充分表达自己的愿望、总结与分享他们在生产、生活实践中的经验，找出和分析社区以及农户自身所面临的困难、存在的问题、社区进一步发展的现实和潜在的机会，进而发现和有针对性地提出能够解决这些困难与问题的措施。
　　最后，重视人力资本的投资。通过对农村居民的教育投资和培训，以不同层次的参与、培训、交流、磋商等方式，培养农民勤勉、自助和合作的精神，在提高农民个人素质的基础上，不断强化农民自我发展、自我管理、自我服务的能力，为各种类型的农村社区组织的发展提供精英分子和组织者。
　　
　　（三）创新公共基础设施管理机制
　　第一，要转变农户的思想观5tzPJQco3nbm9qDG+STqfy0BO2saXxmcbLivAH5LXuI=念。同坚持赋权于社区与还权于民的理念一样，在新农村建设和扶贫开发的过程中，必须转变农户的传统思想观念，农村社区内修建的公共基础设施同集体林、草场等自然资源一样，都属于村民集体所有，而受益者也是全体村民，为了从中长期受益，每个村民都有责任对基础设施进行管理和监护。
　　第二，建设之前先确定管理制度。在新农村建设和扶贫开发的过程中，对于修建村内基础设施的项目，必须要在修建之前就确定好日后的管护工作，这方面可以借鉴西方发达国家的经验。
　　第三，发展社区组织同时创新公共设施管理机制。农村基层政府应主要在项目的实施过程中承担协调作用，而对于农村社区公共设施的管护工作应该主要由社区内的村民来负责，特别是村民自己的社区组织来承担。因此，在新农村建设和扶贫开发的过程中，必须要在创新农村社区组织发育机制的同时，创新社区内公共设施的管理机制，将公共设施的日常管护作为社区组织的一项重要工作，从而使二者相互促进，不断创新。
　　（作者分别系四川省社科院农村经济研究所所长、硕士研究生）