公用事业价格监管问题研究周望军

　　公用事业，是与社会公众生产生活密切相关，具有自然垄断性或者网络化生产经营特点，由政府有关部门对经营者市场准入实施监管的行业。学术界对公用事业的界定一直存在分歧，未有定论。根据现阶段我国经济发展状况及价格监管情况，本文暂将供水、供热、供气、供电、公共交通、有线电视、污水处理、垃圾处理、邮政电讯、园林绿化等行业纳入公用事业范畴。
　　公用事业产品具有准公共物品性质，公用事业经营具有显著的外部性和自然垄断性。各国政府通常对公用事业加以必要的监管，价格监管是其最主要的内容之一。如何通过监管公用事业价格，达到促进公用事业健康发展，维护消费者、投资者和经营者的合法价格权益的目的，是政府价格主管部门应当认真研究的问题。
　　
　　一、我国公用事业价格监管的现状
　　
　　《价格法》第十八条明确规定：对“重要的公用事业价格”，“政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价”。据此，我国已经形成一整套公用事业监管办法。
　　在定价形式上，根据公用事业行业垄断程度和垄断环节的不同，分别采取政府定价、政府指导价、市场调节价等三种不同的定价形式。在部分公用事业价格形成中引入了竞争机制。随着更多的社会非公资本的竞相角逐，公用事业的垄断局面有所打破，市场机制的调节作用有所发挥，公用事业的价格形成也更多引入了市场机制。在制定关系群众切身利益的公用事业价格时，实行听证制度，广泛听取消费者、经营者和专家等各方面的意见，论证其必要性与可行性，以避免政府在定价决策中可能出现的某些偏差等。
　　我国公用事业价格管理遵循的主要原则是：以补偿企业生产成本为主，在充分考虑社会承受能力的基础上，适当考虑企业的合理收益，即“补偿成本、合理收益、节约资源、公平负担”的原则。（1）保证合理收益。价格主管部门对公共产品或服务的成本进行核算，一方面避免垄断企业向社会转嫁不合理的经营成本；另一方面为政府补偿成本、确定价格提供依据，以保证企业的合理收益。（2）考虑承受能力。公共产品关系到城市居民日常生活和企业的正常生产，因此其价格的确定与调整应充分考虑群众及社会的承受能力。（3）注重社会效益。公用事业的公益特性决定了其经济效益必须服从于社会效益，服从于社会安定、经济发展和人民生活水平不断提高的政治大局。（4）公平负担，鼓励节约资源。公用事业价格的制定和调整，必须有利于社会资源和自然资源的合理使用，既要促进提供产品和服务的企业合理使用人力、物力及财力资源；又要促进消费者节约使用资源。
　　目前，我国对公用事业价格的管理的程序是：企业提出价格制定或调整的建议方案——价格部门进行价格和成本调查——经听证或论证方式听取各方面意见——审批价格方案——公告执行。为了保证政府所制定的价格更为科学合理，目前在价格制定过程中增加了成本监审和召开价格听证会两项新的内容。
　　成本监审工作是制定公用事业价格的一项新内容，在理顺价格、促进价格改革中发挥着重要的作用。2002年，国家发展计划委员会颁布了《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》，各省根据其有关规定并结合实际，确定并公布了各省实行成本监审的重要商品和服务目录。通过实践，基本形成了包括核算办法、审核程序、公示运转流程在内的一整套成本监审工作经验，开展了部分行业的成本定期监审，为全面实施定价成本监审打下了良好的基础。
　　价格听证适用于制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价。从1998年《价格法》首次将价格听证法制化，到2001年7月之后国家计委相继出台《政府价格决策听证暂行办法》、《国家计委价格听证目录》以及2002年11月国家发改委出台《政府价格决策听证办法》，价格听证制度的法律基础和操作规程已逐步完备。
　　
　　二、当前公用事业价格监管中存在的主要问题
　　
　　（一）法律法规不完善
　　目前我国对公用事业价格的监管尚没有专门的法律法规，对公用事业价格监管的原则和方法主要是参照《价格法》及其它与公用事业相关的行业法律法规，具体针对性及操作性不强。《价格法》把自然垄断行业、公用事业和公益事业等提供的产品和服务并列在一起，界限不清；对公用事业价格管理的原则、定价方法和监管机制等规定不明确。这些问题严重制约了价格主管部门对公用事业价格的监管。
　　（二）定价成本不科学
　　公用事业定价一直沿用成本加成定价法，即确定公用事业价格的依据主要是企业上报的成本。这种成本是一定区域内公用事业企业的个别成本，不一定与合理的社会平均成本相符，也没有从控制价格需要的角度设计成本的规则和具体标准。实际上公用事业定价的合理性成本没有界定标准和范围，在管理部门与企业之间信息严重不对称的情况下，难以对公用事业成本形成有效的约束，构成价格主要因素的成本存在不合理上涨的趋势，从而给成本合理性和真实性的辨别判定带来难度，成为制定公用事业价格的瓶颈。
　　（三）价格听证会制度不完善
　　在《政府价格决策听证办法》颁布之后，各省价格主管部门大都出台了实施细则，价格听证会总体而言是按照法律程序组织召开的。公用事业价格听证会经过几年实践，取得了一些成效和经验，但也存在着一些不完善问题，主要是：听证会代表人员结构和知识结构的专业性不够，素质构成存在差异。消费者代表在更多的程度上是以感性认识来看待问题，导致其作用很难发挥。同时，一些专家代表的选择是临时的、随意的，有时也难以在短时间内提出有针对性的建议。而听证代表的听证准备时间仓促和资料占有不全面、信息掌握不对称等使得在论证成本合理性时听证代表难以提出质疑的有力依据，也直接削弱了听证的效力。
　　（四）价格管制方法单一
　　现行公用事业价格管制的方法大多是在核准的成本基础上制定公用事业的固定价格。这种没有差异，既不灵活也缺乏激励性的单一管理方法，固然可以抑制经营者利用垄断地位谋取高额利润的行为，保护消费者利益，但同时也抑制了竞争机制的引入，阻隔了企业与市场之间的相互作用关系，使价格调节机制受到很大制约。企业也缺乏降低成本、提高效率的主动性和积极性，进而影响了资源配置效率。
　　（五）监督机制不健全
　　目前公用事业单位仍具有明显的政企合一特征。城市煤气、公交、自来水供应以及电力、邮政、电信、有线电视、铁路、国内航空、国内水运等行业，都是由相关行业主管部门管理，主管部门既是管理政策的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者，由于缺乏有效的监督和约束，企业利用行业或地区垄断地位，虚列成本、损害消费者利益和乱收费现象非常普遍。这种政企不分的做法使自然垄断变成行政性垄断，在技术水平发生变化、自然垄断性质逐步削弱时，它们仍然运用种种手段构筑准入壁垒，维护自身的垄断地位，阻碍竞争。这种行政性垄断的存在，必然导致企业没有竞争压力、效率低下、经营成本高、服务意识差。
　　（六）补偿机制不完善
　　公用事业的公益性决定了它不能完全以追求利润最大化为目的，其因公益特性而损失的利益应通过价格补偿和政府财政补贴两个渠道得以弥补。但由于各地财力有限，政府往往拿不出更多的财力直接投入或进行补贴，而更多寄希望于通过调价来解决补偿不足问题。但价格主管部门制定和调整价格不仅要考虑成本、经营者的可持续发展、保证公用服务供给等因素，更要考虑价格调整对其他行业、部门和群众生活的影响，考虑社会和公众的承受能力。
　　
　　
　　三、加强和改进公用事业价格监管的思路
　　
　　（一）明晰定价程序
　　程序是结果的保证，只有制定科学合理的定价程序，并严格执行，才能实现目的的公正性，达到既能有效维护社会公共利益，又能促进公用事业健康发展的目的。具体程序应该包括如下：
　　1.提出制定或调整价格的建议。按照《价格法》规定，公用事业经营者、行业主管部门、消费者组织、行业协会可以向政府价格主管部门或者有定价权的公用事业主管部门（简称定价机关）提出制定或调整价格的建议。价格主管部门和有定价权的政府部门也可以按照有关法律法规规定，直接提出制定或者调整价格的方案。
　　2.审查调价建议。定价机关收到书面建议后，应当对建议材料是否齐备进行初步审查、核实。经初步审查，认为不具备制定或调整价格基本条件的，应当以书面形式答复建议人。建议材料不齐备的，应当要求建议人限期补齐。
　　3.制定或调整公用事业价格。这一过程应当按照有关规定履行成本监审、价格听证、集体审议等程序。否则，上级价格主管部门可以责成相关定价机关按照规定程序重新制定价格，或者宣布定价行为违法。
　　4.公布和实施定价结果。制定或调整公用事业价格，由政府价格主管部门或有定价权的政府部门向社会公布，在政府网站或指定媒体上公告，并组织实施。
　　5.加强立法工作。要抓紧制定《公用事业价格管理办法》，对政府管制价格的公用事业范围、管制目标、定价程序等，作出明确规定，使公用事业价格真正做到有法可依、有章可循。定期对政府定价行为、经营者履行价格义务情况开展监督检查，严肃查处价格违法行为，必要时，应追究有关人员的责任。
　　（二）强化成本约束
　　1.严格成本监审。要逐步建立定调价监审和定期监审相结合的成本监审制度，一般情况下，将成本监审作为政府制定或调整价格的前置条件。要规范计入定价成本的项目，建立健全包括工资成本在内的垄断行业成本控制和约束机制。对于不符合《会计法》等有关法律、法规规定的费用，与实施成本监审的商品或服务生产经营活动无关的费用，以及不符合成本监审办法规定的其他费用一律不得计入定价成本。要定期审查垄断行业成本变化情况，及时了解和掌握企业相关情况，为政府制定或调整价格提供真实可靠的依据。
　　2.研究确定经营者成本控制参数。可考虑根据商品零售价格指数和社会平均工资增长率确定成本上升率，根据技术进步率和经营者生产效率与国外先进效率的差距确定成本下降率。只有当成本上升率超过成本下降率后，方可上调价格，否则就不能上调价格，以此督促经营者千方百计通过降低成本获利。
　　3.确定合理的利润率。确定合理的利润率，是完善垄断行业价格监管机制的重要内容之一。合理利润率应在考虑企业生产、社会经济发展及消费需求等各方面因素的基础上，根据全国或部分行业的社会平均利润率进行确定。
　　（三）推进公众参与
　　1.提高政府定价的透明度。实行价格政务公开，包括公开定价程序、公开定价依据、公开.沟通渠道、公开定价结果，方便社会各界了解政府定价的过程和结果，实行阳光操作。
　　2.完善政府价格决策听证制度。要建立听证代表遴选机制，扩大直接消费者听证代表的比例；严格审查代表的资格，防止利益相关方操纵听证结果；要提高听证代表参与价格决策的能力，注意吸收一定数量的经济、技术和法律方面的专家学者参与价格听证会；提交听证会的材料应当提前向社会公开，接受各方面评判，不能只让少数听证代表垄断；听证会召开之前，听证代表要广泛征求各方面意见，使其能够真正起到“代表”的作用。对采纳听证代表意见的情况要进行反馈，并说明理由。
　　3、强化社会监督。一是发挥价格举报电话的作用，认真受理群众举报，做到件件有落实，事事有回音；二是完善价格公示制度，通过各种有效途径，将政府的价格政策、价格决策结果等向社会公示，方便群众监督；三是加强舆论监督，通过各种新闻媒体进行宣传，对价格违法行为进行曝光；四是充分发挥人大代表、政协委员的作用，邀请其开展物价视察，促进价格政策的贯彻落实。
　　（四）优化管制方式
　　1.制定最高限价与最低限价。政府限价包括最高限价和最低限价。最高限价可以防止垄断企业制定垄断高价。最低限价可以防止垄断企业制定倾销低价把竞争者赶出市场，保护市场竞争。在市场竞争还不够充分的情况下，重点是防止垄断高价损害消费者利益；在形成竞争格局的领域，既要防止垄断企业恶意制定倾销低价排挤新加入市场的竞争者，也要注意防止相关企业联合制定垄断价格。这种价格管制方式的好处在于，既能体现政府的公用事业价格政策，防止公用事业企业凭借垄断地位获取超额利润；又赋予公用事业经营者较大的自主权，有利于促进企业创新技术，改进管理，降低成本。同时，还降低价格管制的操作难度，减少行政成本。
　　2.实行两部制价格。根据公用事业产品的供求情况，由政府给消费者确定基本的消费定额，并对定额内和定额外的公用事业产品制定不同的价格。这种定价方式主要适用用于具有较强需求弹性的公用事业产品。对消费者来说，这个定额可以保证最基本的需求；对经营者而言，定额可以保证获得基本的收入。在供不应求的情况下，超过定额的消费需要支付较高的价格，从而达到抑制消费、刺激供给的目的；在供过于求的情况下，超过定额的消费可以获得价格优惠，可以达到刺激消费、摊薄经营成本的目的。
　　3.建立价格联动机制。不少公用事业如自来水、管道燃气、城市公交、居民供电等，其价格受上游产品影响很大。在上游产品价格已经放开或者与国际市场价格接轨的情况下，如果对公用事业产品实行单一的政府定价，其价格必然难以反映成本和供求的变化。因此，在上游产品价格变动频繁的情况下，应当建立公用事业与上游产品的价格联动机制。即是当上游产品价格变动（上涨或降低）达到一定程度时，价格主管部门即可启动价格联动机制，相应调整公用事业价格，无需再进行成本监审、价格听证等程序，以减少行政成本，提高工作效率。
　　（五）健全补偿机制
　　1.价格补偿。公用事业产品的商品属性，决定了公用事业经营者将主要通过价格手段对其生产经营成本进行补偿。原则上，价格不仅应当补偿公用事业生产经营成本，而且还应当使经营者获得合理利润，使投资者有利可图，从而增加投入，扩大生产，满足人们对公用事业产品的需求。
　　2.政府补贴。随着社会主义市场经济的建立，绝大多数公用事业部门已经转换成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体，政府原则上不再给予财政补贴。但是，由于公用事业产品大都具有准公共产品特点，在一定程度上承担着公共服务或普遍服务的职能。当经营者因履行公益服务职能，致使其收入不足以补偿成本时，政府应当通过财政补贴等方式予以补偿，以保障公共服务的供给。
　　3.政策优惠。除上述渠道外，为鼓励经营者为社会提供优质价廉的公益服务，政府还可以在税费、建设用地、特许经营等方面给予必要的政策扶持，使经营者在提供公共产品方面受到的损失得到一定的补偿，促进其维持正常的生产经营。
　　（六）引入竞争机制
　　1.逐步放开公用事业中的非自然垄断性产品价格。如城市公共交通、上网电价、移动通讯等，可采取“事前竞价、事后介入”的模式进行管理。“事前竞价”，就是根据供求关系，由市场竞争决定其价格，以充分发挥市场在公用事业价格管理领域中的基础性调节作用，指导投资者的投资方向，实现资源的有效配置，利于公共产业按市场经济规律健康快速发展。“事后介入”，就是要监督公用事业价格运行，防止出现新的价格垄断或者乱涨价、乱收费行为。
　　2.坚决管好自然垄断性的公用事业价格。政府在监管价格过程中，要注意发挥市场资源配置的基础性作用。要提高政府定价的民主化程度，建立有政府、企业、消费者共同参加的价格协调机制。既要维护国家及消费者的合法价格权益，防止经营者凭借其垄断地位制定垄断高价，损害国家和消费者的利益；又要尊重经营者的定价自主权，使经营者能够合理运用价格手段获得正常的经营效益。
　　3.分层次推进公用事业价格竞争。一是在整个行业引入价格竞争机制，如电信、电力、供水等行业；二是在行业内部引入价格竞争机制。如电力行业中的“厂网分离、竞价上网”；三是在行业中某些领域引入价格竞争机制，如电信产业中的寻呼、IP电话、服务器托管和其它增值业务领域。
　　（作者单位：国家发展改革委价格司）