新理念、新思路和新举措

　　十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划《纲要》，阐明了国家战略意图，明确了政府工作重点，体现了科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想的基本内涵和要求，赢得了社会各界的高度评价和广泛认同，无论是规划内容上还是规划形式上都有许多创新之举，反映了新时期我国经济社会发展的新理念、新思路和新举措。
　　
　　一、开拓思想，以新的理念为指导
　　
　　以人为本，是科学发展观的核心和本质。“十一五”规划《纲要》的鲜明特征就是紧紧围绕贯彻落实科学发展观，把坚持以人为本谋发展的理念，全面贯彻落实到经济社会发展的指导方针、发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。
　　——在指导方针方面，《纲要》提出发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实“五个统筹”，把提高人民生活水平作为根本出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。
　　——在发展目标方面，《纲要》强化了人文的和社会的指标，强化了城乡和区域协调发展的指标，强化了结构优化和投入效益的指标，强化了保护资源和生态环境的指标，强化了公共事业和公共服务的指标。22个主要指标中，反映经济增长的只有2个，反映经济结构的4个，人口资源环境的8个，公共服务和人民生活的8个。
　　——在建设社会主义新农村方面，《纲要》把增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民放在重要位置，提出不仅要重视提高农业的生产力，而且要加强农村公共基础设施和公共服务设施建设，解决农民个人难以解决的水、电、气、路、环境、义务教育、公共卫生等问题，着力提高农村居民享有基本公共服务的水平。
　　——在区域协调发展方面，《纲要》提出要促进形成人口、资源、环境相协调的区域发展格局，逐步缩小区域间的公共服务和人民生活水平差距。
　　——在城镇化发展方面，《纲要》把城镇化的本质定义为人的变化，提出要以人口城镇化为中心推进城镇化，根据经济发展阶段、城镇综合承载能力、城乡体制、进城务工人员就业能力等，分类引导人口城镇化。
　　——在建设资源节约型和环境友好型社会方面，《纲要》提出的资源永续利用、污染防治、生态修复和环境保护等，目的都是为了增强我国的可持续发展能力，使人民群众有一个更好的人居环境。
　　——在教育和人才方面，《纲要》把人力资本摆到比物质资本和自然资源资本更为重要的位置，提出要建设创新型国家和人力资本强国，促进人口大国向人力资本强国转变。
　　——在和谐社会建设方面，《纲要》提出要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。
　　——在民主政治和精神文明建设方面，《纲要》提出要在发展物质文明的同时，加强社会主义民主政治建设和社会主义文化建设，丰富人民群众的精神文化生活。
　　
　　二、勇于探索，以新的思路谋发展
　　
　　《纲要》在促进经济社会全面协调可持续发展方面，明确了一些新的发展思路。
　　
　　（一）坚持科学发展
　　改革开放27年来，我国走出了一条快速增长的道路，国内生产总值年均增长9.6%。但这种快速增长在相当程度上是依靠高投入、高消耗、高排放实现的。增长速度很高，付出的代价也很大，增长的质量和效率不高。这种增长模式不转变，持续平稳较快的经济增长将难以为继。为此，《纲要》明确提出，发展是硬道理，但作为硬道理的发展，必须是科学发展，要进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。
　　——针对经济增长过于依赖投资和出口带动，国内消费需求对经济增长拉动作用不强的问题，《纲要》提出要立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。
　　——针对产业结构不合理的问题，《纲要》提出要立足优化产业结构推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。
　　——针对经济增长与资源环境瓶颈制约矛盾日益突出的问题，《纲要》提出要立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。
　　——针对经济社会发展中科技瓶颈和人才瓶颈制约的问题，《纲要》提出要立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。
　　——针对体制机制瓶颈制约的问题，《纲要》提出要立足深化改革开放推动发展，把改革开放作为动力，促使经济增长由某些领域相当程度上依靠行政干预推动向在国家宏观调控下更大程度发挥市场配置资源基础性作用转变。
　　《纲要》在推进工业结构优化升级、加快发展服务业、建设资源节约型和环境友好型社会、实施科教兴国战略和人才强国战略、深化改革和扩大开放等方面的战略重点和主要任务中都充分体现了科学发展的思想。
　　
　　（二）坚持空间均衡发展
　　长期以来，各个地区不顾自身资源环境承载能力，片面追求GDP的增长，造成了我国城乡和地区发展不协调、地下水超采导致地面沉降、超载过牧带来草原沙化、山地林地湿地过度开垦带来石漠化和水土流失、滥设开发区带来耕地锐减、资源大规模跨区调动、上亿人口常年大流动、缺水城市无限度扩张等空间结构失衡的问题。重要的原因，就是没有正确理解区域协调的科学内涵，没有树立空间均衡的理念，在经济调节中，只注重总量调控和产业调控，没有把空间调控摆上日程。针对空间开发无序导致的空间结构失衡问题，《纲要》明确提出，促进区域协调发展，必须树立新观念、明确新思路、采取新举措。
　　——树立新观念，就是要正确把握区域协调发展的内涵，缩小区域差距，不是简单地缩小经济总量的差距，重点是缩小人均收入的差距，最终是缩小人民生活水平和公共服务的差距。
　　——明确新思路，就是指缩小区域差距必须从人人享有小康社会幸福生活出发，充分考虑各区域的资源环境承载能力，通过发展经济、人口转移以及财政转移支付等，实现经济布局、人口分布、资源环境三位一体的空间均衡。
　　——采取新举措，就是指要着重突破体制障碍和政策约束，构建以主体功能区为框架的区域发展新格局，统筹人口分布、经济布局、城市格局和基础设施建设，明确人口转移和经济集聚的空间载体，明确不同功能区的主体功能定位、发展内容和政策取向。
　　《纲要》在完整阐明推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略基础上，提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并实施分类管理的区域政策，以形成合理的空间开发结构，实现空间均衡。这一新的发展思路，就是要促进人口与经济的分布在各个区域之间均衡分布，并与该区域的资源环境承载能力相适应；就是要面对我国空间很不宽敞的现实，使未来的15亿人口、几十万亿的GDP，27430亿立方米的水资源，均衡地分布在960万平方公里的国土上，使人们生活得更加舒适，人与自然的关系更加和谐；就是要规范空间开发秩序，促进区域协调发展，形成合理的空间开发结构。
　　
　　
　　（三）坚持和谐发展
　　构建社会主义和谐社会，是我们的长期努力方向和奋斗目标。但从“十一五”开始，就要把构建和谐社会纳入发展的内涵。《纲要》从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，用较大篇幅阐述了全面做好人口工作、千方百计扩大就业、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费、提高人民健康水平、加强公共安全建设以及完善社会管理体制的重点任务和措施，充分体现了新时期经济社会和谐发展的新思路。
　　——更加注重社会发展。社会发展以经济发展为基础，并为经济发展提供强大的精神动力、智力支持和保障条件。《纲要》强调要妥善处理经济发展与社会发展的关系，在坚持以经济建设为中心的同时，完善和创新社会管理体制，正确处理各种社会矛盾和问题，大力加强社会发展的薄弱环节，加快教育、卫生、文化等的发展。
　　——更加注重社会公平。社会公平是社会和谐的基石。只有切实维护和实现社会公平，才能充分发挥人们的积极性、主动性和创造性。《纲要》把更加注重社会公平作为一条重要原则贯穿始终。在发展教育、扩大就业、完善社会保障、调节收入分配，以及建立健全促进公平的体制机制等方面，都提出了明确的要求。
　　——更加注重公共服务。健全并公平地分配公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容，也是做到“起点公平”的先决条件。《纲要》强调要按照公共服务均等化的原则，强化各级政府提供公共服务的职能，特别要强化对农村的公共服务。在规划实施篇，首次明确定义了现阶段我国公共服务的范围。
　　
　　三、敢于创新，以新的举措编规划
　　
　　（一）注重规划编制过程的创新
　　规划编制过程是发扬民主、集思广益、科学决策的过程，也是集中民智、反映民意、凝聚民力的过程。“十一五”规划编制过程体现出11个“首次”：首次提前就开展规划前期工作的若干重大问题请示国务院，及早统一思想，避免走弯路；首次超前确定前期研究课题，形成了《“十一五”规划重大问题研究指南》，避免了课题研究的盲目性和随意性；首次采取公开招标方式对重大课题进行研究，扩大了参与度和透明度；首次明确开展五年规划的中期评估，分析上一个五年规划编制和实施中存在的问题，探索下一个五年规划编制的思路；首次将“五年计划”更名为“五年规划”，更加准确地体现社会主义市场经济条件下规划的定位、性质和作用；首次将专家论证报告与规划文本一起提交人代会审议，进一步强化规划的科学性；首次在人代会正式审议前将规划文本提交人大代表进行初审；首次对各省、自治区、直辖市的“十一五”规划《纲要》进行衔接，反馈衔接意见；首次在规划编制完成后，对规划的主要目标和重点任务进行分解落实，以解决以往规划编制过程轰轰烈烈，编制完成后无声无息的问题；首次在中央层面组织了“十一五”规划巡讲团，引起了社会各界的高度重视；首次拟定了国家专项规划的编制计划和审批计划，在一定程度上规范了专项规划的编制和审批行为。
　　此外，从规划文本的形式上看，首次采取正文加专栏的表现形式，既使正文的表达更加简洁明快，也使重大指标和重大工程更加明确清晰，凸显了落实规划的抓手。
　　
　　（二）理顺规划体系，规范编制程序
　　为探索建立与社会主义市场经济相适应的规划体制，在编制“十一五”规划《纲要》过程中，同步对规划理念、规划定位、规划体系、编制程序等进行了专题研究，并形成了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）。文件明确了“三级三类”的规划体系、规划编制的协调衔接机制、规划编制的社会参与和论证制度、规划的审批内容和审批权限、规划的评估制度以及调整和修订制度。这对于确立层次分明、功能清晰、相互协调的规划体系，完善民主化、规范化的编制程序，建立责任明确、有效实施的规划实施机制将发挥重要指导和促进作用。
　　
　　（三）社会各界广泛参与，提高规划编制的民主化程度
　　为集思广益，反映群众心声，进一步提高规划编制的透明度，增强前瞻性和科学性，广泛地动员社会各界参与了规划的研究制定。在基本思路和《纲要》的形成过程中，召开了著名经济学家、科学家、企业家和长期从事规划工作的老同志参加的座谈会，听取对“十一五”发展思路和政策措施的建议；召开了东部、中部、西部和东北四个地区座谈会，听取地方领导的意见建议；通过其他多种形式，广泛听取并吸收了各地区各部门的意见；还成立了由经济界、科技界、企业界和其他领域的社会知名专家组成的国家“十一五”规划专家委员会，为“十一五”规划编制提供咨询论证意见；开展了请全国人民为“十一五”规划建言献策活动。《纲要》初稿形成后，还开展了听取各地区、各部门意见，提前请人大代表对《纲要》进行审查等十个方面的工作，广泛征求意见，反复修改完善。《纲要》最终获得高票通过，与这些广泛而卓有成效的工作以及比较好地集中了各方面的智慧是分不开的。
　　
　　（四）提高专项规划质量，为《纲要》编制提供支撑
　　《纲要》是综合性和纲领性的规划，专项规划是《纲要》在特定领域的延伸和细化。专项规划的编制要以《纲要》为依据，《纲要》要以专项规划为基础，吸收专项规划的精华，比专项规划的内容更精炼、任务更明确、重点更突出。目前已组织编制了61个国家级专项规划，近一半业经国务院批准并发布。这些专项规划，在编制程序和衔接协调上都较以往有明显改进，总体水平较高，对《纲要》的实施起到了重要支撑作用。