论当前宪政制度下的独立行使检察权

　　内容摘要：独立行使检察权是检察权运作的当然要求，也是实现司法公正的必要手段。文章从司法独立、司法公正和强化对检察权监督制约的角度入手，分析了当前影响我国检察权独立行使的因素，提出了解决措施及设想。
　　关键词：检察权 检察官 独立行使
　　在中国的现有政治背景下，独立行使检察权是个常常会引起许多疑问的话题，这里当然也包括司法独立。因为人们已经非常习惯于用熟悉的政治话语、惯性的政治思维来理解始终流动着现实生活及其需求。对独立行使检察权的理解也是这样。我国宪法和党的十六大报告明确地提出要独立行使检察权，这是检察权运作的当然要求，也是实现司法公正的必要手段。检察权不能独立地得到行使，其权能将无法实现，司法独立的原则也无从谈起。但是独立行使检察权不能脱离现有的政治生态，而且还必须和现有的政治制度相适应。
　　改革开放20余年来，我国检察机关，充分发挥检察权能在维护社会主义市场经济秩序，调节各种社会关系，化解各种社会矛盾冲突等方面发挥了重要的作用，为国家经济的发展和社会的稳定与进步作出了重大贡献。在肯定成绩的同时，我们更应看到我国检察权的实现过程中，还存在的诸多不足和受制因素，主要包括：(1)检察工作的观念、政策及解决社会冲突的能力与技术不能适应社会快速发展的客观要求；(2)检察权行使的公正性与社会预期有较大的差距；(3)检察机关的人事、财政等受制于行政，影响检察权的独立、公正行使；(4)地方和部门保护主义较为严重，统一的法律秩序受到一定程度的损害；(5)检察机关内部管理体制不顺；(6)检察工作的效率不高；(7)一些检察人员法律素养不高。这些问题的存在，抑制了检察权的社会功能，影响了检察机关的权威，降低了检察机关的公信力，在一定程度上还损伤了党和政府在人民群众中的威信。有鉴与此，党的十六大报告提出了：“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证司法机关依法独立公正地行使检察权。”
　　
　　一、独立行使检察权是中国特色政治制度下司法独立的重要组成部分
　　
　　“司法独立是权力分立的核心，也是法治国家的必具条件”。“如果司法过程不能以某种方式避开社会中行政机构或其他当权者的摆布，一切现代的法律制度都不能实现它的法定职能，也无法促成所期望的必要的安全与稳定。这种要求通常被概括为司法独立原则。”司法独立来源于资产阶级民主革命时期的三权分立学说，这一学说来自洛克和孟德斯鸠对分权思想的总结和发展，三权分立作为一种体制把国家权力分为立法、行政、司法。在现代资本主义国家，司法权作为一项重要权力，其行使不受外界的干扰，从而保证了案件处理的公正性。司法独立的原则已为当今世界各国宪法和法律所普遍认同。在我国，长期以来人们误把三权分立、分权制衡视为资本主义特有的东西。五十年代，“司法独立”的言论被定格为“反党罪”，七、八十年代，我国法律法规中也忌讳提“司法独立”，这似乎是块禁区。事实上，不管你喜欢与否、认同与否，国家权力中客观存在着立法权、行政权和司法权。司法独立不应为资本主义国家所独有，它是由司法权的本质决定的。我们要在思想观念上破除对司法独立的疑虑，解放思想，实事求是，不为所谓“姓资姓社”的虚幻禁忌所束缚，要敢于继承人类经过几百年的历史检验的法治文明成果。那么，在当前我国的检察工作中应如何来真正实现司法独立呢?
　　
　　(一)明确检察机关独立行使检察权的宪政地位
　　独立行使检察权是世界各国检察机关实现检察权的共同活动原则，它的具体涵义，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。根据法律规定，我国检察机关是司法机关，而西方国家的检察机关一般为行政机关或“准司法机关”。依照司法独立原则，我国检察机关在行使检察权方面应具有更强的独立性。在我国，独立行使检察权原则既是一项宪法原则，也是一项司法组织原则，并且被刑诉法确立为一项诉讼基本原则。我国宪法第一百二十六条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这是历史的进步。但其离宪政的要求，还存在一定的差距。宪法是国家的根本大法，宪政的重要特点之一便是国家权力受宪法的分配、规制。包括检察机关在内的司法机关应对所有司法性质的问题享有管辖权，并拥有绝对权威就某一提交裁决的问题，按照法律是否属于其权力范围作出决定。而我国宪法对独立行使检察权的规定，只是排斥了行政机关、社会团体和个人的干涉，却没有将国家权力机关(即各级人民代表大会)及政党明文除在外，这不能不说是立法的一大缺憾。
　　
　　(二)坚持和改善党对检察机关的领导
　　1．正确认识坚持党的领导与独立行使检察权的关系
　　检察机关坚持党的领导是由我国的国体决定的，是党在国家的领导地位的要求，是一项政治原则，由此也决定党对检察机关的领导主要应是政治上的领导，即政治方向、政治思想、政治原则及重大方针政策的领导，而非业务上的领导、干涉，甚至是党政不分，包办代替。这也是改善党对检察机关领导，保证检察机关独立行使检察权的切入点。实践中，存在着某些党政机关干部通过批条子、打招呼等方式干涉、影响检察机关依法独立公正行使检察权的现象，这是导致我国司法不公、司法腐败的原因之一。行政是政治权力的代表，司法则是市民社会权利的庇护者，行政权和地方党委的干涉是司法独立的重大障碍。行政侵犯司法，特别是侵犯司法的独立，在任何时代都是一个问题。我们说改善党对检察机关的领导，并不是否认党的领导，实际二者是统一的。党的十六大报告指出，党要“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”笔者认为，应按照十六大的要求，正确认识和处理坚持党的领导和独立行使检察权的关系，在更高层次上实现党对检察工作的监督和领导，这种监督和领导应集中体现于通过检察机关的党组，在检察工作中贯彻党的方针、政策，保证检察机关忠实地执行宪法和法律，使检察工作符合人民的根本利益。同时，坚持党管干部的原则，抓好检察机关的队伍建设，推荐和选派忠诚于党的事业、忠实于宪法和法律，具有高度政治自觉性、精通法律的干部担任检察机关的负责人。各级党组织的负责人，应避免对检察机关办理个案的过程及案件处理结果实施干预。与此同时，笔者还建议，改变目前从中央到地方各级政法委代表党组织领导(协调)检察机关的模式，成立类似于中央金融工作委员会的中央法治工作委员会(取消现设的党中央和县以上各级党委中的政法委员会)，将法治工作(包括检察工作在内的整个司法工作)统由这个党中央机构领导，它的任务主要是领导、监督与支持各国家机关(包括立法、行政、司法机关)和全军、全民实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的任务，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权；也包括保证检察机关在内的司法机关依法独立行使职权，教育整顿司法队伍，克服司法腐败，特别是惩治党内的腐败。中央法治委员会直接领导最高人民检察院党组，最高人民检察院根据党中央的授权代表执政党负责领导全国各地检察机关的新模式。
　　2．正确处理独立行使检察权与纪检、行政监察机关的关系
　　当前党的纪律检查机关和国家行政监察机关运用党和国家赋予的职权，对各级党政机关工作人员贯彻党和国家政策、法律法规，政府政令的公务活动情况及其公务依法行政的情况，进行了有效的纪律检查和廉政、效能监察，并依法监督、惩戒、纠举了一大批党政机关工作人员利用职权非法攫取各种利益和违反职责和行政法规制度、命令和工作秩序的行为，为维护和谐稳定的社会环境作出了极大的贡献。在查办、处理党政机关工作人员腐败、渎职案件的具体工作中纪检、监察机关与检察机关特别是检察机关，必然地形成了工作协作关系，而能否正确处理这种关系直接关系到检察机关检察权的独立行使。当前一些地方的纪检、监察部门在查办违法违纪案件过程中存在对已构成犯罪的党政机关领导干部和工作人员仅作党纪、政纪处理，不移送检察机关处理的情况，这既放纵了犯罪，又在一定程度上形成了对检察权的干预，破坏了检察机关的司法独立。因此，我们应对此种情况给予足够的重视，在具体工作中，正确妥善处理检察机关与纪检、监察机关的工作关系，在保证检察机关依法独立行使检察权，打击腐败现象的同时，还要加强协调工作，对纪检、监察机关查办的已构成犯罪的党政机关领导干部和工作人员违纪案件，应依法要求移送检察机关办理，以维护检察权的权威和独立。
　　
　　(三)检察管理体制的改革
　　党的十六大报告提出了进行司法管理体制改革的要求，即：“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”。“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。这为当前的检察改革指明了方向，笔者认为检察改革的推进，特别是司法独立原则的确立，对检察机关独立行使检察权提出了现实而客观的要求。要实践这一要求，当前的检察管理体制改革应着重以下几方面：
　　1．检察机关的财政管理体制的改革
　　汉密尔顿曾说过：“就人类天性的一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何设置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无从实现。”同样道理，置检察机关的财政于行政机关的施舍之下的制度中，司法权与行政权的分立也将无法实现，司法难以独立。目前，我国检察机关的经费、装备、办公设施以及检察人员的工资、福利等皆依赖于地方政府的财政拨款，检察机关往往面临要么接受“指示”而增加经费，要么抵制干涉、依法秉公办案而被削减财源的尴尬局面，造成检察受制于行政机关，依附于地方政府，而检察机关查办案件的重点，就是“三机关一部门”案件，检察机关查办这些部门不能不有所顾忌，办案也就无法认起真来，从而也造成了地方保护主义。因此，要确保检察机关独立行使检察权，就必须改变检察机关吃地方行政“救济”的财政体制，实行中央政府统一财政拨款，最高检察机关统一管理、分配各级地方检察机关财政经费的制度。地方各级检察院的财务，由最高人民检察院统一安排，每年作好预算报全国人大批准，由中央政府统一列支。这样既可以解决基层检察院的实际困难和后顾之忧，又可以充分保障各级检察院依法独立行使检察权。
　　2．改革人事任用制度
　　我国宪法规定，检察机关由同级国家权力机关产生，对它负责，受其监督。实际上，根据党管干部的原则，检察机关的人事任免权被主要地控制在地方政府或党委的人事部门，其人事编制由政府的人事部门负责，对检察官的管理也与一般公务员无明显区别，检察官人选往往由党委预先讨论确定，然后提交人大通过或其常委会任命，这不可避免地造成检察受行政、党政的掣肘。“你有你的检察权，我有我的人事任免权”，使得检察官难以独立行使检察权，而往往处于要么坚持原则、秉公司法而被调离、免职或撤职、要么听之任之、违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地，为了保证检察官依法独立地行使职权，不因此而遭遇工作职务上的不利，对当前党政机关仅凭领导意志或好恶确定检察官任用的做法须予以废除，代之以进一步健全、强化全国统一司法考试制度，由中央统一任命检察官，检察机关自身垂直领导，在人事任用上摆脱地方党政的束缚，从而推进独立行使检察权。
　　
　　(四)检察机关的独立
　　检察机关的独立有两层含义：其一，就宏观而言，指检察机关在检察一体化原则的要求下，作为一个整体对外依法独立行使检察权，非依法定程序，不受其它机关、团体的干预，其二，就微观而言，指检察官依法独立行使检察权，只服从事实和法律。笔者这里着重论述第二层含义上的独立行使检察权。
　　1．检察官的独立
　　检察官个体独立是独立行使检察权原则的一项重要内容，它对保证检察官公正合理地处理案件，具有重要意义。当前我国检察官管理行政化、官僚化，检察官的晋级、任用套用行政制度的科、局、处、厅级官阶制。检察工作实践中，形成检察官服从科长，科长服从检察长，所谓“层层把关”、“层层批示”的不合理现象。现行的检察官法，将检察官分四等十二级，错误地强化了检察官的等级制度。致使检察官的这种级别不仅意味着所谓政治待遇的差别，而且显示出一种等级和服从的位阶和责任的分布，甚至有时被解释为表示检察官素质的高下。检察权行政化、官僚化，严重违背检察权的本质要求，损害检察官的独立性、自主性和积极性，必须予以摒弃。
　　2．运用“学习型组织”的管理理论，完善检察官独立行使检察权。
　　长期以来，我国检察机关内部实行的办案体制是：检察官承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。在这一体制中，普通检察官只是案件的承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官承办案件，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人则有审核权，从而形成了行政色彩浓厚的办案责任机制。这种机制有损司法活动的规律和司法决断的亲历性要求，不利于检察官潜能和独立性的发挥。今年来，笔者所在单位通过运用美国管理学家彼得·圣吉“学习型组织”的理论创建学习型检察院的探索，对检察机关内部组织结构与检察官独立行使检察权的关系的改革进行了尝试，通过建立检察机关的“多司法属性，少行政色彩”的扁平式组织结构，来实现检察官独立行使检察权。按照学习型组织理论，学习型检察院的内部组织结构是扁平的，从最上面的决策层到最下面的操作层，中间相隔层次极少。尽最大可能将决策权向组织结构的下层移动，让最下层单位拥有充分的自主权，并对产生的结果负责。具体就是通过建立“多司法属性，少行政色彩”的检察官负责制，确立检察官在检察院的中心地位，深化主诉、主办、主侦检察官制度的改革，逐步取消目前的行政化的检察官管理体制，实行检察官直接对检察长负责的体制，以更好地保障检察官独立行使检察权。
　　上述关于独立行使检察权的制度设计是以高素质的检察队伍之存在为基础和前提的，针对我国当前检察队伍整体素质不高的实际情况，我们不能一蹴而就地实现司法独立层面上的独立行使检察权，如果操之过急不但无助于检察机关独立行使检察权，而且甚或造成检察官擅权、专横腐败的反面结果。因此，我们要有步骤，有秩序地来解决这一问题，不能急于求成。
　　
　　二、独立行使检察权是实现司法公正的重要保障
　　
　　检察权的独立行使是其权能赖以实现的一个重要条件，而检察权的实现，又必须以司法公正为基础，那么什么是司法公正呢?所谓司法公正就是司法机关在其运用、行使法定权力的过程中，必须遵循公平、正义的原则，充分合理地分配权利和义务，贯彻和体现现行法律的内容和价值。对于司法公正的地位和作用，英国著名思想家培根曾精辟地指出：“一次不公正的司法判决比多次不公平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源败坏了。”由此可见，不公正的司法不仅会造成扭曲是非，混淆正义与邪恶的恶果，而且会丧失法律的尊严和人们对法律的信任，从而削弱法律的力量，破坏社会的正当程序。与此相反，公正的司法则不仅是惩恶扬善，合理分配权利和义务的天平，而且还是增强人们法律意识和法治观念的教材。正是基于这一意义，独立行使检察权就必须，确立司法公正的目标，在检察实践中注重司法公正的地位和作用。
　　司法公正应当包括实体公正和程序公正两个方面。“所谓实体公正，就是说司法活动就诉讼当事人的实体权利和义务关系所做出的裁决或处理是公正的。所谓程序公正，是指诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的。”这里可以看出，实体公正和程序公正作为一个问题的两个方面统一于司法公正，然而这两者的关系又是辩证的，在统一的前提下，并不是完全吻合。在具体的司法实践中，实现了实体公正，并不一定达到程序公正；相反单纯的程序公正，未必就意味着实体公正。因此，正确处理实体公正和程序公正之间的关系，达到两全其美，就成为当前实现司法公正的一个重要课题。我国曾经长期处于封建社会，封建传统观念的影响，至今并未完全消除，这种影响，在司法制度上更有较深的烙印。在对于司法公正的要求上，历来是重实体公正，轻程序公正，忽视程序的价值和功能。对于这一状况，在推进依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，特别应当予以高度重视，实现实体公正和程序公正两者的和谐统一，互不偏废。检察机关在实现检察权的过程中既应保证执法的公正，又保证执法过程的公正，这也是独立行使检察权的目标之一。笔者认为当前，应以弱化检察委员会的功能为突破口，逐步理顺检察权运行的内部关系，在程序上保证独立行使检察权。
　　我国人民检察院组织法规定了人民检察院的检察委员会制度。但检察实践中，检察委员会包揽过多，扮演了它不该扮演的角色。诚然在我国目前检察官素质不高的情况下，它能有助于集思广议，防止检察官个人主观擅断，但其缺陷也是十分明显的，首先，它违背正当诉讼程序，与公开、直接言词的诉讼原则相悖。检委会委员一般不直接听取当事人的陈述和质辩，而仅听取案件承办人的汇报，根据承办人所写案情报告，秘密讨论决定，这无疑有违审判公开和质辩参与原则。其次，它不利于司法独立，特别是检察官的独立办案。再次，它造成审定分离，有损正确的司法。第四，集体负责往往导致无人负责，这也使错案责任追究制难以落实。第五，它使检察官缺乏必要的责任心，形成一种依赖心理，形成一种惰性，不思进取，反正案件由大家集体讨论，出了错谁也不负责。因而，从独立行使检察权的要求及长远眼光来看，检察委员会应逐步弱化其功能，直至最终予以取消，代之以检察官独立办案制。当然，就我国实际情况而言，这还需有一个过渡性的阶段，即先改革并暂且保留阶段。一是要依法严格限定委员会讨论决定案件的范围，即它只能讨论重大或者疑难案件。二是要改革其讨论案件的程序和方式，增加透明度，听取当事人的质辩，该回避的委员就回避等等。
　　
　　三、独立行使检察权必须强化监督制约机制
　　
　　尽管独立行使检察权作为一项检察权实现的基本原则已被国际社会普遍认同和确立，但其并不是绝对的，它是一种建立在监督和制约机制上的司法独立。在我国现实条件下，在确立司法独立原则和实现司法公正价值目标的基础之上，检察权的独立行使也必须置于有效的监督制约之下。笔者认为，应着重强化以下几方面的监督，以保证检察权依法、正确、公正、独立行使。
　　
　　(一)加强和完善各级人大对检察权行使的监督
　　我国宪法和地方组织法规定，检察机关应对产生其的各级人大负责，受其监督。监督的途径和方式主要有五：(1)听取检察院的工作报告，并可讨论作出决议；(2)对法院、检察院工作进行检查、质询、监督，指出并批评审判工作中的问题；(3)对检察院制定的司法解释或其它规范性文件进行审查；(4)对检察院的工作进行视察；(5)接待人民群众来信来访。这五条监督途径和方式是合理的，但在实践过程中存在着重复监督、监督不力、监督缺乏专业性等问题和现象。因此，加强和完善各级人大对检察工作的监督，所要解决的问题，主要是要建立和健全人大监督的程序和制度，逐步实现对检察权监督的制度化和法律化，中央和地方各级人大应加快人大监督法的立法工作，将包括司法监督在内的各项监督制度法律化，在监督法中应明确规定对检察机关监督的具体形式、程序和手段，以及咨询、调查、弹劾、罢免违法检察工作人员的实施方法，并依照监督法在各级人大中建立专门的监督委员会，作为包括司法监督在内的司职监督的常设机构，负责受理包括检察机关工作人员在内的各国家机关工作人员的财产申报、群众举报、控告、选聘人民监督员等事宜。在具体的监督中还要坚持人大集体、集中行使监督权的原则，消除或避免多头共同直接对检察机关行使监督权的状况。同时人大对所接受的各种反映或要求，还应予以严格的筛选，并从法律角度进行专业性评价，以提高监督的准确性和权威性，而又不影响检察权行使的独立性。
　　
　　(二)加强和规范新闻媒体对检察权行使的监督
　　所谓舆论监督，是指舆论界(主要指新闻界)利用媒体发表各种意见或言论，对社会的政治和文化生活进行批评，实行监督的权利。检察活动的过程和结果有赖于新闻媒体的报道、传播，以此置司法于阳光之下，使其接受大众的监督，这也是检务公开原则的要求，它有利于促进司法的公正和社会效益，有利于对广大群众进行生动的法制教育和宣传。当前我国新闻舆论对包括检察机关在内的司法监督受制太多，传媒管理机构部门有不合理的限制，有的司法机关及部门在工作中不予以配合，影响新闻自由权的行使。对此，应拓展传媒的活动空间，给予新闻媒体监督以合理的环境和条件。当然，任何权力都有双刃剑的作用，它可以扬恶弃善，但如果不受制约，也可能多行不义。为此，我们在强化新闻媒体对检察权行使进行监督的同时，也要加强对其行为的必要约束，遏制和减少其监督过程中的非规范行为，使其健康发展。
　　
　　(三)加强社会公众对检察权行使的监督
　　社会公众监督是促进司法清廉、公正的重要途径之一，如不能切实落实公民的宪法监督权利，司法的权威和检察机关的正义形象、地位便难以在人民群众心中定位。我国宪法赋予公民对国家机关和国家工作人员以监督及提出批评、建议或申诉、控告、检举的权利。实际上，由于法律观念的淡薄及现行司法体制的弊端等原因，社会公众的监督作用并为得到充分发挥。少数检察机关及检察人员对社会公众的监督还缺乏应有的重视。为确保司法公正，捍卫国家司法的权威和形象，首先，我们要切实保障公民监督权利的行使。如，执行并不断完善人民监督员制度，由检察机关聘请一些素质较好、关心国事、熟悉法律而且在人民群众中有一定威信的人员，充当人民监督员，通过各种合法渠道明察暗访，监督检察机关及人员的执法活动和行为。第二是通过普法教育，提高广大人民群众的法律意识，使其积极有效地来监督检察机关行使检察权。
　　
　　结　语
　　
　　独立行使检察权是社会主义法制建设过程中的重要课题，它对实现司法公正，建设社会主义法治国家有着极其重要的意义。通过对以上独立行使检察权问题的探究，我们认识到，检察机关和检察人员应积极地调整自己的步子，在社会各方面的配合下，通过自身不懈努力，促进我国检察机关独立行使检察权的制度尽快形成和完善，为国家和社会发展创造和谐稳定的社会环境和公正高效的司法环