新农村建设与政策性金融职能定位

姚　蔚

今年年初以来，农发行的业务拓展正按照国务院“增加功能”等原则稳步推进。本文以新农村建设背景下我国“政策性—合作—商业性”农村金融体系的选择和定位问题为切入点，并根据我国农业发展面临的国际挑战和农产品交易条件不断恶化两个约束条件，探讨了农业政策性金融的作用，特别是对培育不同地区间农业比较优势的意义。

新农村建设凸显农业政策性金融功能定位不足

随着中国农业发展银行1994年的成立，我国“政策性—合作—商业性”农村金融体系的主体框架也正式形成。假如我们按照这条思路真正建立了健康的农村金融动态回流体系，可以设想，农户通过政策扶植可以全面脱贫并维持简单再生产，在合作金融支持下可以实现初步致富并实现初级层次的扩大再生产，在商业性金融的竞争条件下，真正具备经营能力的农户可以实现更高层次的扩大再生产，甚至带动本乡镇产业结构的高级化、城镇化和非农化。但问题是，为何这个设置相当合理的农村金融体系客观上没有使全国的农村地区出现迅速的经济增长与繁荣？本文试图从参与主体方面来揭示其中的原因。

首先，2005年以前中国农业发展银行业务范围过窄，没有真正起到支持农业开发的作用。作为国家惟一的农业政策性金融机构，中国农业发展银行应该一方面为国家农业基础设施建设进行融资，支持农业科技开发和成果转化，参与农业结构调整；另一方面，还应该直接面向农村地区和农户，把消除贫困、平准主要农产品价格波动，降低农民的系统性风险作为主要任务。也即，它应该发挥转移支付职能，起到在全国范围内组织资金，代理财政支农资金拨付，代理农业保险或农业信贷保险，代理国际组织农业贷款等方面的作用，协助欠发达农村地区实现经济起飞所必须的原始积累。这些是合作金融和商业性金融在目前无法实现的。但随着农业发展银行1998年开始的粮棉收购资金封闭管理以及业务的单一化，1998～2005年间，其业务领域被限制在一个过窄的范围内，主要负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供，在粮食购销体制改革基本完成后又面临业务严重萎缩的局面，其农业政策性金融的职能没有充分起到在上述两个层次提供公共品的作用。可以说，我国农业政策性金融在农村投融资体系中的实际缺位，致使我国农村投融资体系不仅缺乏统一的引导和监督力量，也影响了支农资金的有效投入。

其次，农村合作金融不具备合作制的特点。真正的农村合作金融应该定位于政策性金融和商业性金融之间，用以提供准公共品，一方面，在社员群体间，合作金融服务具有非排他性，只要是社员，就有权利获得附带各种优惠条件的金融服务；另一方面，在各个社员获得金融服务的质量上具有竞争性，即不同条件、不同信用状况的农户得到的融资支持是不同的。具体到我国当前农村合作金融的主体——农村信用社而言，其生存与进一步发展面临以下一些问题：一是信用社的性质不明确，为社员服务没有体制上的保证。多数信用社中社员股金占的比重很少，在内部管理和外部监管上类似国有金融机构，不少信用社向商业化转变的倾向越来越明显。二是农村信用社历史上形成了大量不良贷款和亏损挂账，包袱沉重。多数地方的信用社不良贷款率较高，相当比例的信用社已经资不抵债。三是农村信用社吸收存款难，资金紧张，无力扩大支农信贷规模。随着农业结构调整和农村经济的发展，“三农”对贷款的需求已经远远不限于粮食生产。根据国家统计局农调队对农户固定调查点进行的抽样调查，多数农户从信用社得到贷款难度较大。2000年至2003年，农民每人每年从信用社借入资金65元，通过民间借贷借入190元，分别占借入资金总量的25%和75%。据江西省农调队对全省2450户农户的抽样调查，2003年有574户有借贷行为，占23.4%，其中从信用社得到贷款的有120户，占被调查农户的4.9%；从2001年至2003年，从信用社得到的贷款仅占农户总借贷收入的13～23%左右，而民间贷款所占比重为76～86%。

第三，商业性金融根据优胜劣汰原则进一步向城市和优势产业集中。商业银行，尤其是四大国有商业银行出于防范风险和提高经营效益的考虑，已经大规模撤离农村，贷款权纷纷上收，留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。2003年，湖南省内工商银行、建设银行和中国银行的农业贷款余额分别为0.75亿元、0.97亿元和3万元，在农业贷款总额中的份额几乎微不足道，但国有商业银行在农村存款中占的份额却达53.4%。出现上述现象的根本原因是商业性金融机构的本质具有逐利性，他们必须坚持资金配置上的优胜劣汰，通过内控制度建设和风险管理，彻底分离政策性业务与商业金融，最大程度地降低道德风险，只有这样才能起到正确引导资金投向，鼓励产业、产品和技术结构调整的作用。可以说，商业性金融服务是典型的私人品，其消费具有严格的排他性和竞争性，即只有条件好、抗风险能力强、经营前景优良、信用等级高的农户才能获得。显然，只有当整个农村地区进入城镇化、产业化和工业化的阶段后，农村商业性金融的自发形成与进入才是顺理成章的。

从以上的分析能够看出，虽然我国“政策性—合作—商业性”农村金融体系的建立已经有12年的历史，但这三者之间的关系和对农村金融支持的定位却依然不清，这就直接导致了当前农村金融形势不断恶化的局面。因此，在社会主义新农村建设背景下，对农业政策性金融职能定位的思考一定要放在我国“政策性—合作—商业性”农村金融体系在农村经济脱贫起飞的各个阶段所起的不同作用的大背景下加以分析。也即在农村经济脱贫起飞阶段，政策性金融的主体地位必须确立，以促进农户生产环境的优化；在农村经济逐步向初步富裕前进的过程中，真正的合作金融是必要工具，以协助农户摆脱自身资金约束；在非农化和城镇化发展阶段，商业性金融具有不可替代的优越性，其天然趋利的商业性质能够发现并满足农业领域新的有效需求，然后使这种需求进一步扩张。需要强调的是，在其中的任何一阶段都会出现三种金融形式并存的现象，只是侧重点各有不同。

农业政策性金融职能扩展的约束条件和选择方向

中国农业发展银行章程规定其主要任务是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，为农业和农村经济发展服务。可见，农业政策性金融存在的首要意义是为我国农业的健康发展提供金融支持，其定位不仅要着眼于解决当前农业发展所面临的困境，更要符合我国农业发展的长期规划和远期目标。

1．从当前来看，农业政策性金融应该定位于解决加入WTO后我国农业发展面临的严峻国际挑战，避免中国农业的边缘化并参与国际竞争。

2004年8月1日达成的“多哈回合”全球多边贸易谈判框架协议促使发达国家为取消不合理的农产品出口补贴设定一个期限，并第一步先把农业补贴削减20%，但鉴于农业在各国经济发展中战略性地位，现阶段全面限制各国政府的农业补贴行为是不可能的，各国政府依然不同程度地运用补贴政策扶持农业，最终导致2006年7月24日“多哈回合”全球多边贸易谈判的破裂。实际上，制定反补贴规则的目的并不是不合理地限制政府实施补贴的权利，而是不鼓励或禁止政府使用那些对其他成员的贸易造成不利影响的补贴。因此在出口补贴受限的情况下，如果政府准备继续运用补贴政策促进农产品的出口，更隐蔽的方法就是将补贴对象从农产品转向生产要素。按照《农业协定》的规则，并不是所有的农业补贴都受WTO的限制。各成员还可利用WTO《农业协定》提供的“绿箱政策”和“黄箱政策”例外规定(如“微量允许”补贴等)，加大对农业的支持力度，确保本国农业在激烈的国际竞争中稳定发展。

具体到我国的现实，自2001年12月加入WTO以来，我国农产品平均税率已经从2001年的23.2%降至2005年的15.35%，远低于美国、日本和欧盟等发达国家水平，更低于世界农产品平均关税62%的水准，成为世界上农产品关税水准最低的国家之一。具体分析见图。

此外，WTO规则所允许使用的12类“绿箱”措施中，我国只使用了6类，而我国承诺取消的农产品出口补贴包括：价格补贴，实物补贴，以及发展中国家可以享有的对出口产品加工、仓储、运输的补贴。上述减让措施导致的直接后果便是我国农业发展的国际环境日益恶化。以大豆贸易为例，作为中国农业第一个开放的领域，大豆贸易开放于加入WTO前的1996年。在开放之前，我国大豆出口量曾占世界80%以上，但在10年后的今天，这个最早开放的农产品领域正陷入被外资全面控盘的境地：一方面2005～2006年度中国大豆进口量达到创纪录的2700万吨，占全球进口量的33%；另一方面以美国ADM、邦基、嘉吉和路易·达孚四大粮商为代表的国际粮商已控制了中国80%的进口大豆货源和60%的实际加工能力。目前沿海外资榨油企业基本以进口大豆为主，中国大豆仅仅作为“备用”。中国大豆生产边缘化趋势越来越明显。实际上，如果不是受到农产品进口配额的限制，我国玉米的生产、加工形势将比大豆还要严峻。除此之外，发达国家实施的技术性贸易壁垒也日益成为制约我国农产品出口的最大障碍之一。以对日农产品贸易为例，由于日本2006年5月29日开始实施“农产品进口肯定列表制度”，并以此为由大幅抬高从中国进口农产品的技术门槛，导致我国2006年6月对日农产品出口迅速降为5.96亿美元，同比减少1.31亿美元，占比17.9%。正是基于上述严峻的农业生产及国际贸易环境，我国农业政策性金融的职能定位才更应该偏重于扶持我国农业参与国际竞争，以培育我国农业的国际比较优势。

2．从长期来看，农业政策性金融应该定位于解决农产品交易条件恶化制约我国农业产业化趋势的问题。

我国自1978年开始联产承包责任制等农业改革之后，农民收入持续上升，农村一片欣欣向荣，但这种农业发展持续向好的局面并未得到长期维系，农村经济在昙花一现后逐渐衰败。究其原因，除了各级政府对农业的投入不够，以及农民缺乏种田积极性之外，农产品交易条件恶化是造成我国农业当前困境的主要原因。

我们用一个简单的例子来说明这种交易条件恶化的后果。假如20年前，一个农民一年可以生产100袋大米，但是同样素质的城市产业工人在一年可以生产10辆自行车。当时农民用10袋大米就可以换取1辆自行车，因此农民还剩下90袋大米。20年以后，同样素质的城市工人一年可以生产10辆摩托车，但是农民还是一年生产100袋大米。但是该名农民必需得用90袋大米才能换1部摩托车，因此农民只剩下10袋大米。

我们也可以用一些实际数据来说明由于交易条件的恶化而造成农业和工业部门间的差距。1990年到2002年，农民人均纯收入增长了69.7%，年均增长4.45%，比80年代增长速度几乎慢了一倍。而同期内，城市居民人均可支配收入增长由慢变快，12年里居民收入增长了138.3%，年均增长7.5%，增速是80年代的2.5倍。在这种情况下，城市居民的收入越来越高，与农民的收入差距越来越大。而最能说明问题的数据就是农民消费在全社会中的市场消费份额出现了萎缩的趋势。在1990年农村市场消费在全社会中的份额是53.2%，1995年降到40%，2002年进一步降到36.7%，2003年1～6月又降到34.9%。这些数据很清楚地说明农产品所能交换到的工业产品越来越少。

造成这种困境的症结就是农产品的附加价值太低，而工业产品的附加价值会随着经济的不断发展而提高。农民用毫无附加价值的农产品来交换附加价值不断提高的工业产品的结果就造成农工部门间交易条件的恶化，进而使得农村越来越贫穷。此外，农村人口出生率无法下降、人均耕地面积减少、农村土地因为逐渐贫瘠而必须使用越来越贵的化肥等因素也使得这种本已不利于农业发展的交易条件更趋恶化。

为了缓解和改善当前农业发展面临的这种严峻局面，我国政府已经进一步加大了对农业的财政扶持和补贴力度，但我们想要指出的是，政府的财政补贴只能有限度地提高农民所得，而不可能改变农村交易条件恶化的现实，因此治本之法是通过政策性金融体系建立一套农村资金动态回流体系，采用在银行间市场发行农村金融债券或将邮政储蓄的一定比例固定用于购买农村金融债券等方式，使我国农业与工业部门相接轨，并将大量农民以产业工人的身份转移到工业部门去。

农业政策性金融战略定位：培育不同地区间农业的比较优势

20世纪初，瑞典经济学家俄林和赫尔歇克曾经指出，“不同的商品需要不同的生产要素比例，而不同的国家或地区拥有的生产要素比例是不同的。各个地区在生产那些能够比较密集地利用其较充裕的生产要素的商品时，就必然会有比较利益产生。因此，每个国家或地区都应该生产能利用其充裕要素的那些商品，以换取那些需要比较密集地使用其稀缺生产要素的商品”。

而我们之所以赞同上述思想并将农业政策性金融定位于培育不同地区间农业比较优势这方面来，就是因为我国幅员辽阔，不同地区间农业生产的差异很大，如果各地区根据自身比较优势进行分工不但符合最优原则，而且能带来比较利益，并最终导致各个不同地区福利的共同改善。与此相反，如果我们继续维持国内农业资源配置与国际市场脱节的局面，在国内推行绝对化的粮食自给政策，而忽略甚至放弃培育不同地区农业的比较优势，尤其是经济类作物的比较优势，则会给我国农业的可持续发展带来很大障碍。更进一步地，我们所定位的农业比较优势具有以下两个特点：

1.农业比较优势是动态变化的，不同的发展阶段和发展时期具有不同的比较优势。

我国传统的农业发展政策是适应重工业优先发展战略的需要，于20世纪50年代后期形成的。“为了实际推行重工业优先发展的战略，除了形成一套以扭曲产品和要素价格为主要内容的宏观政策环境之外，还建立了一种能够不依赖市场机制的资源分配体制和直接的积累渠道。人为压低利率、汇率、能源原材料价格和工资是为了降低重工业发展的成本。其中低工资政策又需要以农产品等基本生活资料的低价供给为条件。”传统的农业发展政策便以此为逻辑起点并逐渐形成了以统购统销制度和人民公社体制为支柱的基本制度结构。这种农业发展政策不仅解决了降低重工业发展成本的问题，也提供了一种强制性地从农业提取工业化积累的低效率方式。而我国于70年代末开始的农业改革实际上就是针对上述僵化的计划经济体制下劳动激励不足、缺乏生产积极性的弊端而进行的制度创新，其实质意义就是以家庭联产承包制的确立为起点，使我国农业的资源配置方式逐渐向市场机制过渡。此次改革有效地激发起了广大农民的种田积极性，提高了劳动生产率，使得我国的粮食产量在其后的十年间稳步上升。可以说，这段时期我国农业的比较优势就表现在制度的创新与突破上。

但随着土地制度的僵化和耕地面积的不断减少，农村经济中劳动力的剩余和人均耕地不足的矛盾愈加突出，而以前刺激粮食产量增加的制度创新也已经不复存在，因此我国在粮食生产上的比较优势迅速丧失。但与粮食生产相反，经济作物倾向于使用更多的劳动和较少的土地，这符合我国当前劳动力资源丰富的比较优势，结果，我国粮食生产比较优势下降的过程同时就是经济作物比较优势提高的过程。在市场发挥了较大调节作用的条件下，价格机制就表现出对粮食的抑制和对经济作物的刺激倾向。如果是在一个开放的经济中，比较优势的变化及价格刺激的倾向性将引导国内更多的农业资源投入到经济作物生产中，而相应增加粮食的进口，将使我国经济在整体上得益。

2.不同地区间农业比较优势的形成是指贯穿于农业科技支持、优势农业开发以及农业深加工等一系列环节的产业链条的建立。在前文中我们已经指出，缓解农村经济形势不断恶化的治本之法是通过政策性金融体系建立一套农村资金动态回流体系，使农业与工业部门相接轨的思路，而我们在此处进一步深化对农业比较优势的认识，其目的就是为实现农村经济的良性循环和稳定增长提供一条行之有效的政策路径。通过培育贯穿农业、工业、服务业三个产业的农业产业链，我们不但能够有效地将低附加值的农业产品转换为高附加值的工业产品，而且可以通过农业产业链条的延伸和扩展获得边际报酬不断递增的规模收益。而这种通过产业集中获得的规模收益还将产生出可观的知识外溢效应，激发更多的农户采用以科技为支撑的新的农业耕种方法。因此，我们说，通过农业政策性金融体系培育以农业科技支持、优势农业开发和农业深加工为特征的农业比较优势，我国的农业和农村经济将会实现与世界经济的顺利对接，并在面对激烈的国际竞争时，有充分的实力保证自我生存与长期健康发展。

(作者单位：中国农业发展银行)

责任编辑：高广春