“渐进”与“跨越”的路径博弈

李红昌

或许是被某些领域的成功经验冲昏了头脑，或许是把某些经济理论视为圭臬，一些政府部门的官员，尤其是一些不负责任的经济学家开始宣传这样一种论调，即铁路改革应该遵循国有资本完全退出竞争性领域、逐步退出非竞争性领域的经济学原则，从局部向整体，从边缘向核心，从渐进到突变，在不影响铁路建设与发展的前提下，有序地实现中国铁路的改革与重组。

“国进民进”与“国退民退”

按照一般的经济学理论，政府与市场之间存在着替代关系，国有资本与民营资本之间也是如此。由于民营资本在竞争性领域甚至非竞争性领域的效率都比国有资本效率高，由于市场经济体制比计划经济体制更能激励经济主体努力工作，不断提高经济绩效，因此，把竞争性领域甚至非竞争性领域开放给民营资本，发挥市场在资源配置过程中的基础性作用，是一件利国利民的好事。就铁路产业而言，应该说，向民营资本开放市场不是一个根本性问题，根本性的问题反倒是，铁路国有资本应该不应该退出，铁路国有资本应该不应该进入？

单纯对立地看待国有资本与民营资本，将对立的观点引入铁路产业，就可能误导改革。铁路发展的历史告诉我们的，更多的是一部“国进民进”或“国退民退”的历史，而不是一个“国退民进”或“国进民退”的进程。

林晓言博士认为，铁路产业与其他产业不同的地方，或者说铁路产业有趣的地方就是，国有资本与民营资本更多的是一种公私合作伙伴关系。如果考察一下欧盟铁路、日本铁路、韩国铁路，甚至美国、加拿大、印度、阿根廷，我们都会发现民营资本进入铁路产业的前提是国有资本的大量进入，国有资本大量进入的结果是民营资本在该领域的剧烈扩张。

正如我们以前所主张的那样，无论是“网运分离”模式还是“网运一体”模式，无论是BOT模式还是特许经营模式，我们都需要合理地匹配国资与民资的关系，回避政府职责的中国铁路改革肯定是不成功的改革，否定市场作用的中国铁路改革肯定是成本高昂的改革。

整体改革或局部改革

整体改革或局部改革，反映的是两种截然不同的改革思路。自20世纪80年代开始迄今，国内学术界或铁路主管部门提出了若干种具有较大社会影响的铁路整体改革方案，其中一些改革方案得到了实施或部分实施。

这些改革方案主要包括：建立现代企业制度方案、“网运分离”方案、组建区域公司方案、跨越式发展方案等4种方案。铁路局部和渐进的改革适合于某些尽头局如乌鲁木齐局等，或许也适合于诸如京津城际、长三角和珠三角地区，但绝不适合于铁路整体的改革与重组。

铁路跨越式发展方案的一个核心内容，是按照生产力决定生产关系的基本思路，铁路改革重组必须在生产力布局调整完成之后，或者说，铁路改革重组不能超前于生产力布局的优化整合进程。2005年3月份，铁道部撤销了全部铁路分局和大规模建设客专网等，虽然社会反响平平，但不能不说这是一次带有整体色彩的革命性变革，因此值得赞许。

可惜的是，跨越式发展方案在整体性上仍有欠缺，特别是该方案不重视整体交易规则的建立，不重视市场资源的挖掘，过度依赖铁道部的力量，缺乏统筹安排，使跨越式发展方案显得十分粗糙、功利、随意和局促。

铁路是典型的网络型基础产业，忽视这一点就会形成错误的“以增量换存量，先局部后整体”的改革思路。铁路的网络经济特性会使任何一家其他类型的铁路企业都无法在铁路产业中生存，它们的命运都会控制在铁道部及其所属铁路局的手中。合资铁路公司的经验表明，如果不形成合理的调度指挥权生成机制，如果不形成合理的财务清算生成机制，处于铁路网络中的单个铁路运输企业就根本无法按照市场经济机制进行运作。

实际上，有学者认为，如果铁道部不进行整体的、存量的改革，即使客运专线公司拥有某一区段的调度指挥权，也没有任何实质性意义。因此，各客运专线公司在目前格局下，调度指挥权只好集中统一在铁道部运输局手中。可见，铁路进行增量改革的后果只会形成更大规模的存量，进一步增加而不是减弱了铁路改革的难度。铁路改革的顺序不能与一般工商企业相同，整体的、一次性的、存量的改革是具有网络特性的铁路产业所必需的。

可以说，缺乏整体发展思路的铁路改革肯定是失败的改革，缺乏雷厉风行魄力的改革也肯定不是成功的改革。

缺失的公共治理

记得日本富士通综合研究所上席主任研究员柯隆先生曾说过，中国现在似乎每个人都有怨气，似乎每个人都是改革的受害者。反观中国铁路，似乎没有人愿意为铁路改革尽力，似乎没有人愿意损失自己的哪怕一丁点儿的利益，大家都害怕成为改革的受害者。

中国铁路改革是中国经济体制改革的真实写照：改革已经进入深水区，产权配属和利益格局的重大调整已在所难免。问题是，我们现在最需要什么样的机制来推进中国铁路的改革与发展进程？答案却很简单：透明的、法制的公共治理！

社会利益主体越是多元化，矛盾冲突就越是显著。公共治理平台是一种决策商议机制，体现并平衡利益集团声音和主张，集中矛盾与协调冲突，是一种民主治理与投票表决的机制。其他网络型基础产业或垄断产业如民航、石化、电力、公路、电信等都在不同程度上缺少基本的公共治理元素，中国铁路作为“最后的改革者”，不过表现得更明显而已。如果缺少公共治理的营养，就像美好的愿望孵化出刺目扎手的怪胎、严肃的话题演化出下流的笑话一样，结果让人惊诧、怀疑、失望。

假如我国铁路仅仅停留在对西方科技的吸收层面，而缺乏制度层面的激荡与提升，没有相应公共治理模式的保障，政府边界和市场边界没有得到清晰界定，行政治理和市场治理没有较好的耦合，那么，铁路产业的前景实在不容乐观。

韩国在建设汉城——釜山高速铁路期间，通过引进整套的法国技术，开展消化、吸收和创新工作，韩国目前已经可以自己独立生产并出口拥有自主品牌的高速动车组。这一过程中，国家的统筹规划、政府的尽责、规则的鲜明严厉、公民的心平气和，无不折射出公共治理的理性光芒。

铁路改革与发展是一个系统工程，包括了铁路改革重组框架、铁路生产运营、铁路减员增效，甚至要精确到具体人头和具体数字这样枯燥而乏味的工作上，这也是世界上其他国家铁路改革都历时很久，且有大量法律法规加以保障的重要原因。

中国铁路存在的问题是多层次的，国退民进的盲目、交易规则的缺失、利益集团的强大，都使铁路改革与发展不可避免地涂上了一层凝重的灰色。进入攻坚阶段的铁路改革，考验的绝不仅仅是智慧。在其他产业的改革可以和风细雨的时候，铁路必须站在风口浪尖上；在其他产业“国退民进”的大变革中，铁路国有资本没有退却的借口；在其他产业可以增量改革的时候，铁路改革没有局部试点的余地；在其他产业可以放心大胆追逐利润的时候，中国铁路依然要承担公益性责任。

客观地说，中国铁路改革与发展的环境十分严峻，铁道部的处境是如履薄冰。从某种意义上来说，中国铁路的问题不仅仅是一个局部的问题，而是一个全局性的带有普遍意义的问题。但铁路产业的特殊性就在于，与电力、民航、公路、电信等网络型基础产业不同，它已经错过了最佳的发展历史时期。

幸运的是，我国所处的工业化发展阶段、资源分布与工业布局东西错位的空间格局、众多的人口基数、高速铁路的发展机遇等，为中国铁路改革与发展提供了最后的一次机会，而如果错过这次机遇，中国铁路的未来孰难预料。