一号文件．二元结构．三农问题

包思勤

自1982年起，中央连续五年下发“一号文件”，时隔18年后，2004年和2005年又连续两年下发“一号文件”。七个“一号文件”都围绕一个“农”字，旨在解决农业、农村和农民问题，足见三农问题在我国的极端重要性和特殊性。在工业化加速发展、基本实现小康社会的今天，中央为什么还要在“农”字上下这么大的功夫呢？说明三农问题仍未得到有效解决，9亿农民的生活水平亟待提高，生存和发展的环境仍需改善。一系列的“一号文件”极大地解放了农业生产力，极大地改变了农村面貌，极大地提高了农民收入，可以说“一号文件”在解决三农问题的道路上树起了一座座历史丰碑。但是，我认为光靠“一号文件”是不足以完全解决三农问题的。因为三农问题的形成由来已久，有其错综复杂的特殊的历史原因，其中最根本的原因恐怕就是我国特有的城乡二元结构。二元结构不除，农民还是农民。农民是什么？农民是中国最大的弱势群体，他们除了二亩三分地的承包经营权外一无所有，遑论其他如社会保障乎？目前，从官方到学界，普遍认为三农问题的核心是农民收入问题。从现实情况来看，这种判断和努力无疑是正确的，但从长远来看，恐怕不仅仅是个收入问题，更为重要的应该是身份问题，也就是说要给予农民平等的国民待遇，拿农民当人看。

所谓的城乡二元结构，是指通过政府强制性地采用超经济的手段和政策，使城乡按照两种不同的方向发展经济：城市以工业为主，并以先进技术和现代化大生产要求组织生产；农村以农业为主，抑制其他产业的发展，并囿于传统的组织方式和生产方式。城乡居民在生存和发展等基本权利上处于不平等的地位，表现在城市现代化程度高，农村封闭落后，带有浓厚的传统特性。城乡二元格局的推行有其存在的道理，但是从总体来看，则在很大程度上延缓了农村社会乃至整个社会的进步与发展。

从历史上考察，造成我国城乡二元经济社会格局的原因主要有三：一是户籍制度。1958年我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。把户口分为农业户口和非农业户口两种形式，以这两种户口为基础，国家相继推出了和户籍制度相配套的就业制度、食品供应制度、社会保障制度、住房制度等；在城市，国家不仅要管职工的工资，还要管职工的衣食住行生老病死，无形中增加了单位使用劳动力的成本，而在农村，国家采取统购统销政策以极低廉的价格向农民征收各种农副产品，农民的生产和生活基本是自力更生的，农村经济主要依靠自我发展，农民的收入水平都很低，城乡收入差距很大，但农民被禁锢在土地上，不准自由流动。城乡收入的巨大反差，没有引起人口大规模流向城市，没有形成巨大的人口压力。因此，改革以前户籍制度是形成低水平均衡陷阱的首要因素。二是社会福利制度。对城市职工，国家规定可以享受各项劳保待遇，如公费医疗、休养、退休养老金制度直至丧葬、抚恤费等等。此外，上世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享受名目繁多的补贴，在业人口可享受单位近乎无偿提供的住房等等。所有这些都是农村人口可望而不可及的“殊荣”。三是产业结构。城乡二元社会还突出地表现在产业结构的差异上。1978年以前，农村几乎没有什么工业，即使有也是作为农业的附属部门，只是为农业服务的。所以不能说农村有真正的工业部门，当时的工业集中于城市，形成了城市发展工业、农村发展农业的分裂格局。正因为农村没有真正的工业，农民进城又举步维艰，所以，我国就出现了农村人口的城市化程度落后于工业化程度。上述政策和制度人为地在城市和农村之间划上了一条难以逾越的鸿沟，形成了我国独特的城乡二元社会格局。在我国的城乡二元社会格局下，在国家长期以来优先发展工业化的战略和城乡分割政策的影响下，我国的经济发展重工业轻农业，重城市轻农村，把城市和农村、市民和农民、工业和农业分割开来，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲。国家的工业化和城市化几乎完全建立在牺牲农业、掠夺农民的基础之上，这种政策的弊端愈来愈成为今天诸多社会痼疾的关键所在。

从以上分析可以看出，三农问题的产生、形成和发展，既有其自身的因素影响，又有农业外部因素的制约，特别是体制和制度性障碍。对此，我们必须有清醒的理性的认识，从长远的国民经济发展的利益考虑，制定出合理有效的三农问题解决机制。三农问题的解决必须着眼于上述问题的解决，统筹考虑，协调发展，彻底改变当前农村改革滞缓的局面，切实改变当前制约三农问题解决的体制性因素，逐步消除当前畸形存在的城乡二元结构。或许，这才是解决三农问题的治本之策。