国外政府官员财务公开制度引介

朱雪宁

公开性和透明性已经成为公众评价政府是否廉洁和高效的一项重要指标。为了达到这个指标，各国政府设计出很多的制度，其中一项就是国家公职人员财务公开制度。我国也在1995年4月发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》，这可以说是我国有关国家公职人员进行财务公开的一项最早的规定，对有效预防腐败起到了一定作用，但相对于国外成熟的财务公开制度而言，我国的公职人员财务公开制度还有很多急待改进的地方。为了更好地完善我国这一制度，我们有必要了解国外的国家公职人员财务公开制度。

美国：在众多实行财务公开的国家中，美国可以说是制度最为完善的一个。早在1978年美国国会就颁布了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》)，其中规定行政、立法和司法3大机构的工作人员，必须在任职前报告并公开自己及其配偶的财务情况，并对申报资料的接收与保管办法、保存期限、公开方式、查阅手续、审查以及对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。在1990年，美国又出台了《政府官员和工作人员道德行为准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了进一步的规范。此外，美国《廉政法》还规定政府有关官员必须填写财产和收入申报单，逾期不报将被司法机构起诉。可以说到目前为止美国已经形成一套较完善的财务公开制度。根据美国1978年《政府行为道德法》，在立法、行政、司法三大部门内任职的人员都必须公开个人财务：①在立法机关，参众议员要在每年的5月15日或该日之前，申报上一年度的财产情况。在大选中如果有人成为议员后选人，那么他必须在成为候选人之日起的30日内或者当年5月15日或该日之前申报其财产状况；②在行政机关，总统、副总统（包括他们的候选人）以及凡是其基本薪金在联邦薪金级别GS－16级以上（包括16级）的官员和雇员，都必须在每年的5月15日或该日之前，申报上一年度的财产情况，另外，邮政总局局长、副局长、美国邮政理事会理事以及基本薪金相当于GS－16级的邮政总局和邮资委员会的官员和雇员以及特殊行业从事秘密工作或具有制订政策性质工作的雇员也必须报告个人财务情况；③在司法系统，要求法官和法院的高级雇员都必须公开财务情况。财务公开的内容包括七部分：1.收入。前一年度从任何来源取得的收入以及收到价值为100美元或超过100美元的酬金。2.馈赠和补偿。前一年度收到的累积价值在250美元以上（含250美元）的礼物和补偿。3.权益与存款。在前一年度中，对于买卖或交易中的财产持有的任何权益，或者对用于投资的财产所持有的任何权益以及个人账户中累计为5000美元或高于5000美元的所有存款。4.买卖交易。 前一年度金额超过1000美元的有关不动产、股票、公债、期货以及其他形式的证券的买卖和交换情况。5.债务。本人及其配偶和抚养子女任何超过1万美元的债务，含申报期间从1万美元降到1万美元以下的债务，非公经营所负债务也不例外。6.政府工作之外的兼职收入。7.对未来聘用事宜、报告人担任公职期间的离职许可、除美国之外的前任雇主继续支付报酬以及继续实施的职员福利方案应予以说明。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各部门可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。在美国，不仅制度善，而且对制度的执行也非常严格。在1989年，美国众议院议长詹姆士·赖特就因为违反财产公开的相关制度而提出辞职。有关部门发现他曾经69次违反国会对议员财产收入的法规，如他曾超规定赚取讲课费，他的妻子贝蒂则曾超额收取别人赠送的礼品等。赖特成为过去200年来美国第一位因此被迫辞职的众议院议长。可以说，财产申报制度就像一双无形的眼睛，使得美国的官员必须时时提醒自己要廉洁自律。

法国：为了防止国家公职人员腐败，法国很早便建立了财务公开制度，规定国家公职人员必须依法对其拥有的财产状况，包括财产的数量、来源、增减等情况向指定的监察机关作出报告，以接受审查和监督。在关于公务员权利和义务的《第83－634号法》的基础上，法国在1988年制定了关于公务员财产透明度的《第88－226号法》、《第88－227号法》以及禁止公务员利用职权获取利益的法规等。特别是在《政治家生活资金透明度法》中，对公务人员财产公开制度作了较为具体的规定。根据该法，总统及其候选人、国民议会议员以及中央政府组成人员和特定的地方官员，包括大区区长、海外省议会议长、居民达3万以上城市的市长、地方议会主席以及经营规模较大的企业负责人（主要指主管2000套以上低租金住房的机构和年营业额500万法郎以上的合资公司的董事长、总经理和国际经理）都必须报告个人财务情况。总统候选人在正式竞选开始前，必须将其有关财产状况的资料以密封函件的形式交给宪法委员会，这些资料的内容包括财产状况申报单以及任职期间新增加的财产报告以及书面凭证。宪法委员会确定并宣布总统选举结果时，对于当选的总统候选人，必须同时公布他的财产状况。总统在任期届满前的1到2个月内重新申报其财产情况；如果是辞职，则应在辞职时或最晚在其辞职后的一个月内重新申报其财产状况，重新申报的财产状况应当在递交后的一周内在法兰西共和国《官方公报》上公开。国民议会议员在上任后的15天内，必须向所属议会、议院办公厅提交财产申报单，在任职期间届满前1到2个月内国民议会议员重新申报财产状况。政府官员被任命或上任后15天内，应向有关部门提交一份财产状况的清单，每3年对这些政府官员的财产变化情况作一次报告，在政府公报上公布。 在实际工作中，财产来源往往成了查获官员职务犯罪的先导。如在密特朗担任总统时期，国际合作部长是克里斯蒂昂·努西。在1986年，有人发现克里斯蒂昂· 努西拥有一座豪华古堡，而努西本人无法说明购买这座古堡的合法收入。经查，克里斯蒂昂·努西利用组织筹备在布隆迪召开的第12届法非首脑会议过程中，非法贪污或挪用至少700万法郎的巨款。这件法国历史上最大的官员贪污公款案就是通过对巨额财产来源不明的怀疑查获的。

韩国：早在1960年张勉政权时期，韩国政府就曾提出过财产登记法案，但被议会通过后不久又被议会否决。在1964年朴正熙政权时期，政府又提出了公务员财产自愿申报指南，但只实施一次就被迫中断。1981年，全斗焕政权制定了《公务人员伦理法》，明确规定公职人员要进行财产登记，但该法一直没有真正实施。在1993年2月20日，金泳三将自己和直系亲属的全部财产公开，并于同年5月20日向临时国会提交并通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案，此法于同年7月11日生效。该法规定进行财产申报和公开的公职人员范围非常广泛，包括总统、国务总理、国务委员、国会议员等国家政务职的公职人员；地方自治团体的负责人和地方议会议员；四级以上的担任一般职国家和地方公务员及报酬与此相当的其他专业技术人员；四级以上的外务公务员和国家安全企划部的公务员；法官和检察官；大将以上的将校及与此相当的军务人员；教育公务员中校长、副校长、大学院长、学长及专科大学长和与大学相当的各种学校的负责人以及总警以上的警察公务员、消防正、地方消防正以上的消防公务员等。申报的财产包括本人、配偶及本人的直系亲属（出嫁的女儿、外祖父母、外孙子女除外）的不动产的所有权、地上权、传世权；矿业权、渔业权和其他准用于不动产的权利；总额超过1千万元以上的现金、预金、有价债券、债权和债务以及总额在500万元以上的黄金和白银、宝石类、古董和艺术品等；合名、合资及有限公司的出资份额。申报的时间包括任职时、每年定期和退职时三种：任职时，申报人员应该在任职后的一个月内进行财产申报；每年定期申报是指公职员必须在每年的一月份申报上一年度财产的变化情况；公职人员在退职后的一个月内应申报本年度1月1日至退职这段时间内的财产变化情况。韩国的财产申报制度使得很多的公务员因无法说明自己的财产来源而被迫辞职。在金泳三政权时期，韩国高级公务员进行了第一次财产公开。通过这次财产公开，人们发现执政党议员与在野党议员在富裕程度上有明显差距。执政党议员平均财产为25亿韩元，而在野党议员则为14亿。拥有100亿韩元以上财产的议员有8名，比在野党多了6名。这一结果引起了声势浩大的调查，执政党内设立了财产公开真相了解特别委员会。调查的结果是执政党的一名议长和两名议员辞职，一名议长和一名议员被开除出党，多名议员被公开警告。在政府中，5名高级官员被免职，10人受到其他处分，执政党在民众中声望大跌。金泳三政权的两个部长和汉城市市长就因为无法解释自己的财产来源而被迫辞职。

新加坡：“透明国际”（总部设在德国柏林）曾对90个国家在1998～2000年度的腐败印象指数进行调查和排序，新加坡的廉洁度位列第七，是进入前十名的唯一亚洲国家。为了使公务员做到廉洁自律，新加坡制定了《财产申报法》、《公务员纪律条例》、《公务员指导手册》等。根据这些法律，每个国家公务员在任职之初，必须详细申报个人财产。此后，每年1月2日申报上一年度的财务情况。申报的内容包括自己的动产、不动产、贵重饰物、银行存款、股票、证券等，同时还包括配偶、依靠其抚养的家庭成员的财产情况。财产如有变化，应自动填写变动财产申报清单并写明变动原因，及时改换原财产清单。各部门常务次长对每一份财产申报书进行评估，当发现公务员的投资情况与其担任的公职有利益冲突时或者影响到职责的履行时，可以要求公务员放弃这些投资。

除了以上国家，日本、加拿大、墨西哥、菲律宾等国也都有较完善的关于国家公职人员财产公开的制度安排。可以说，财产公开制度是众多国家防止腐败、保证政府廉洁的一项重要措施，希望我们的介绍能为我国财产公开制度的建设提供一些借鉴。