深化管理变革着力制度创新

杨驰原

2005年2月23日上午，国家新闻出版总署石峰副署长在办公室接受了《传媒》杂志的专访，就报刊业的改革发展问题回答了记者的提问。

记者：去年这个时候，您在接受《传媒》杂志采访时认为，“报刊业突破在即”。现在回过头来看，2004年报刊业的改革和发展有哪些进展?去年您先后到广东、湖北、江西和东北等地开会或调研，您对各地报刊业发展的态势有什么评价?

石峰：我认为，2004年是我国报刊业改革发展取得重大突破的一年，主要表现在以下几个方面：

一、改革的试点工作稳步推进。在中央的直接指导下，2004年在全国进行了颇有声势的文化体制改革试点工作，在35家试点单位中，属于新闻出版系统的有21家，其中有4家党报集团(大众日报报业集团、新华日报报业集团、深圳报业集团、河南日报报业集团)，4家经营性报社(北京青年报、今晚报、中国证券报、电脑报)。党报集团的改革主要以机制创新、增强活力为主，进行企业、事业两分开的试点，即将党报的主业部分(采编)与经营分开，也就是把报纸的广告、发行、印刷等经营业务从主体业务中剥离出来，组建为企业。经营性报社的改革主要以体制创新为主，进行从事业体制向企业体制转变的改革。期刊业的改革没有纳入全国的试点，但广东作为全国文化体制改革的试点省份，对家庭期刊集团进行了改革试点，“家庭期刊集团整体改革方案”经广东省文化体制改革领导小组批准，目前正在有步骤地组织实施。改革试点工作取得了积极成果，为推进报刊业改革积累了宝贵经验。

二、以北青传媒有限公司在香港联合交易所正式挂牌上市为标志，我国报业融资渠道进一步拓宽，对我国报业的改革发展将产生深远影响。北青传媒有限公司由北京青年报社控股87．9％，去年12月在香港H股上市，一举成功，成为内地传媒业海外公开上市“第一股”。电脑报社与香港巨商李嘉诚旗下的TOM集团合资成立“重庆电脑报经营有限公司”，TOM集团支付2亿元人民币的现金，占有这家合资公司49％的股份。这是继《计算机世界报》后25年来经政府部门批准的国内首例报社合资项目。

三、跨地区、跨媒体合作办报做了新的尝试。继光明日报报业集团与南方日报报业集团合作主办《新京报》、安徽日报报业集团与法制日报社合作主办《世界报》后，去年又批准了上海文广集团与广州日报报业集团、北京青年报社在上海合作主办《第一财经日报》、解放日报报业集团与成都日报报业集团合作主办《每日经济新闻》。虽然跨地区、跨媒体合作办报目前尚处在试验阶段，这种合作形式的管理体制和运作机制也还有待完善，但从报业发展的规律来看，这是一种必然趋势，对于建立全国统一的报业市场体系，实现优势互补，都有积极的意义。

所以，我们说2004年是我国报刊业改革取得重大突破的一年，是完全有根据的。虽然也出现了一些新情况和新问题，面临许多新的困难和矛盾，但整个发展态势是健康的、平衡的、有序的，既没有因改革而失控，也没有因怕出问题而停止不前。去年我到各地走访了一些报刊社和试点单位，我总体感觉大家的精神面貌很好，改革愿望强烈，发展信心十足，反映出一种上下齐心协力谋改革、促发展的新气象。

记者：2005年全国新闻出版局局长会议提出，要围绕“一条主线”、把握“三个坚持”、突出“四个更加注重”。您认为报刊管理部门应如何转变职能、依法行政、强化监管，为报刊业的改革和发展创造良好环境?

石峰面对新的改革发展形势，作为管理部门，我们的压力很大，既要推动行业的改革，又面临管理工作自身的改革，而且如果管理工作、管理部门不改革，就很难推动行业的改革，这给我们管理部门提出了一个新的课题，破解这个课题，很现实，又很紧迫。为适应改革发展的新形势，新闻出版总署正在努力实现管理理念、管理职能、管理行为的转变，主要包括三个方面：

一是在管理理念上，由监督型管理向服务型管理转变，在管理中增强服务意识。如去年记者证的换发，我们建立了中国记者网，可在网上申报办理、网上查询，在提供服务中加强了管理，把整个管理工作纳入到现代化管理轨道。又如我们拟推出《报业年度发展报告》，为各报社的经营决策提供参考。再如我们委托中国经营报社组织召开报业竞争力年会，既对报业的改革发展起到了引导作用，又为各报社之间的研讨交流搭建了舞台。

二是在管理职能上，从重审批向重监管转变。目前新闻出版部门还有较多的审批事项，按照国务院的部署和要求，经过清理，新闻出版总署的69项行政审批事项中，取消了28项，保留了36项，向省级新闻出版局下放5项，报刊变更刊期的审批就已经委托省级新闻出版局执行。应当说审批也是一种监管，该做的审批事项还要把好关，但是审批不能代替监管，行政机关要从注重审批向注重社会监管、市场监管转变，为行业的改革发展营造良好的外部环境。如这两年来我们加强了报刊的审读工作，发现问题及时打招呼、作处理。又如我们加强了对违规出版活动的查处力度，规范出版行为，优化市场环境等。

三是在管理行为上，由凭主观管理向依法管理转变。长期以来，管理者对被管理者都是我定规则你执行，我说什么就是什么，我要怎么处罚就怎么处罚，管理者的主观意志决定一切。今天不同了，定规则要有法律法规依据，行政部门不经授权，不能任意设定行政许可。管理部门不能再说什么就是什么，对被管理者的处罚要合法，要讲程序，要进行听证，允许申辩，所以，管理者自己要重新定位，摆正与被管理者的关系。管理者与被管理者实际上从法律地位上说应该是平等的，依法行政的要求使管理者面临许多新的考验。

记者：您在今年初的“报刊改革研讨会”上强调“报刊业改革正处于一个重要而关键的时期”，如何理解“重要而关键”的内涵?

石峰：我们整个国家目前正处于一个重要的发展机遇期，报刊业也向样处在重要的发展机遇期，主要体现在以下几方面：

一、大环境越来越有利于报刊业改革。这里指的大环境包括国家改革发展的形势，全面建设小康社会的进程，科学发展观深入人心，建立和谐社会成为社会共识，等等。应当承认，相对于我们国家改革发展进程，报刊业的改革发展相对滞后，这是因为报刊业有其特殊性，没有什么可以指责的。但是，报刊业是社会主义现代化事业的重要组成部分，不能长期处于滞后的状态，必须适应全面建设小康社会的需要，在这一点上，可以有特殊性，但不可以有例外。其实，报刊业的改革一直在推进，随着我国政治体制、经济体制改革的不断深入，报刊业的改革正在向纵深发展。

二、报刊业改革的方针政策逐步完善。改革要有相关的政策支撑和引

导。这些年来，中央连续颁发有关文件，报刊业改革的方针方向已经很明确，政策措施逐步到位，改革思路愈来愈清晰，为报刊业的体制改革创造了条件。如中央把文化事业划分成公益性文化事业和经营性文化产业两部分，实行分类指导，这就打开了文化体制改革中的一个“结”，为经营性报刊的转制提供了理论、政策依据。又如改革过程中对人员的分流安置等，也做出了相应的政策规定，为改革铺轨架桥，减轻了报刊社的改革成本。

三、社会和业界对报刊业改革的承受能力增强了。在很多人的思想观念中，认为报刊是宣传思想文化的阵地，总担心面向市场、转制、融资等项改革必然会影响舆论导向。也有的长期“铁饭碗”拿惯了，改革会影响既得利益。还有的单位历史包袱沉重，改革迈不开步子。现在情况不同了，党的十六大报告明确指出：“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。”对业界和社会公众来说，这是对文化产业包括报刊业性质认识的一个巨大飞跃，报刊业要作为产业来发展，唯有改革才有出路。业界和公众对报刊业的改革有了一种内在动力，有了一种期待，改革的心理承受能力增强了，这是推动报刊业改革的极好时机。

四、全面建设小康社会的奋斗目标对报刊业的改革是个有力的推动。目前，我国人均消费报刊的水平还很低，与经济和社会的发展很不相称，搞得不好会形成“拖后腿”的局面。这不是危言耸听，根据有关部门对小康社会指标体系的研究，报刊的人均消费指数没有达到设定的指标。可以说，全面建设小康社会的奋斗目标“推着”报刊业改革发展。

仅仅这些情况就足以说明，我国报刊业已进入了一个改革发展的关键时期，我们应该抓住机遇，大力推进改革发展。记者：2005年报刊改革发展的主要思路是什么?报刊管理有哪些新举措?要达到什么主要的目标?

石峰：根据整个新闻出版业改革发展的指导思想和工作部署，2005年报刊业改革发展的主要思路是：以体制、机制改革为重点，以保证正确导向为根本，以促进发展为目的。最终的目标是，建立适应社会主义市场经济体制的、体现先进文化建设要求的、符合我国报刊业发展规律的管理体制和运行机制。据此，2005年推进报刊业改革发展的主要举措有以下几方面：

一是认真总结改革试点单位经验，巩固和推广试点工作成果。如上所述，去年报刊业的改革取得了多方面的进展和突破，十分可贵。但这些经验要全面推广，需要进行总结和提高，有的还需要完善，有的目前个别试点可取，在面上推广还不行。因此，我们将召开若干专题研讨会、现场交流会等，把试点单位的经验有计划、有步骤地加以推广，共享改革成果。

二是在试点工作的基础上全面推进报刊事业单位的改革。在相关政策完备的前提下，首先要推动经营性报刊转企改制，重点是进行体制机制创新，完善法人治理结构，逐步建立规范的现代企业制度，有条件的还要进一步加快产权制度改革，实行投资主体多元化。对党报党刊和社会公益性较强的报刊，由国家主办，实行新的事业体制。所谓新的事业体制，就是要改变国家投入的方式，实行灵活的事业体制，养事不养人，以提高投入的效益。改革的重点是在科学划分宣传业务和经营业务的前提下，实行宣传和经营两分开，把广告、印刷、发行、传输等业务和其他经营性产业从事业体制中剥离出来，转制为企业，面向市场，搞好经营，为壮大主业服务。同时要继续深化内部劳动、人事、分配制度改革，建立新的运行机制。为此，将出台《深化新闻出版事业单位人事制度改革实施意见》。已组建的党报集团要深化改革，重点是剥离集团控股的企业，理顺管理体制，改革运行机制，抓好经营，壮大实力。

三是探索和实行报刊退出机制。我国报刊业缺乏退出机制，已经成为报刊业健康发展的痼疾，成为深化改革的一大障碍，只生不死，可以说对任何事物都是违背生存规律的。我们曾尝试实行期刊试办期制度，但是由于体制问题，由于没有建立报刊质量指标体系，难以真正实行。这一步跨不出去，报刊业的改革发展没有希望。今年我们准备下大力量建立报刊质量评价体系，各方面的要求都要具体化、量化。有的省近年来试行报刊质量末位淘汰制，取得了一些效果，我们支持这种尝试。

四是合理规划报刊业发展的结构布局。现在大家都认为报刊业结构布局不合理，但怎么不合理，怎样才算合理，谁都说不清楚。而且实施《行政许可法》以后，申请人申办报刊，批准或不批准的依据是什么?《出版管理条例》规定，新办报刊“应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划”，规划都没有凭什么审批?但这个问题很复杂，需要进行大量的调查论证，不但要有明确的指导思想，还要有政策措施、目标任务、指标体系等，要用数据说话。我们认为这是项基础性工作，要作为今年的一个重点工作来做。

此外，今年还有几项工作要做，一是要尽快完成报刊出版数据库建设。这是实行现代化管理的重要手段，力争在今年上半年完成。二是规范报刊市场秩序。现在报刊发行成本越来越高，严重影响了报刊社的效益。我调研时了解到，有的报社一年光花在发行促销上的资金就是上千万元，那么全国是个多大的数字?我们初步计划联合有关部门重拳出击，运用法律的、行政的、纪律的手段，共同规范市场秩序，优化竞争环境，纠正行业不正之风。三是修订报纸和期刊的两个管理规定。这两个管理规定都已经实施十几年了，一直没有修订，我们本来想等到改革相对到位再修订，但现在看来是等不及了，已经越来越不适应现实管理工作需要，我们要求今年上半年修订完成。四是要对高校学报进行一次调研。高校学报约占刊物总量的三分之一，数量很大，但总体质量不高，面向市场的很少。教育部正在对学报实施“名刊工程”，我们大力支持。我们准备在充分调研的基础上，对高校的学报进行整顿。五是建立新闻采编人员的资格准入制度。出版专业人员实行资格准入制度以来，效果很好，对提高出版队伍素质起到了很大作用。目前我们正在与人事部沟通，争取尽快确立和实施新闻采编人员的资格准入制度。六是实行报刊发行量认证制度。经民政部批准，成立了“国新出版物数据调查中心”，正在制定报刊发行量认证规则和办法，先对报刊发行量试行认证。此举对规范报刊业的发展、建立诚信机制将起到积极作用。七是建立新的期刊物流配送体系。我国期刊的市场规模在1985年就达到了25亿册，到现在20年间，一直在25—30亿册之间徘徊，其中我认为很重要的原因就是覆盖率不够，我们的物流配送体系不行。我们正在与国铁传媒公司接触，探讨建立新的期刊物流配送体系的可能性。最近计划开一个研讨会，吸取各方面的意见和建议，

同时还学习借鉴外国的经验，争取尽快建立一个全新的期刊物流体系。由此可见，我们今年的工作任务很重。

记者：您认为报刊业改革面临哪些问题?

石峰：突出的问题是转制以后如何坚持党管媒体的原则，如何坚持社会效益第一的原则。应当承认，企业经营的指导原则与思想意识形态工作的指导原则存在矛盾的一面，传媒业有自身特点，转制以后两个效益的矛盾、党管媒体的问题会尖锐起来，这是一个很现实的问题。不是说改为企业就一定会出现导向问题，但可能性和几率可能会高一些，要有这样的思想准备。

还有一个比较实际的问题，就是改革的成本。人员分流，富余人员安置，离退休人员待遇都需要钱，这不足一个小数目，尤其是一些历史包袱较重的老的报刊社，这是个难题。解决这个问题，在发达地区可能好办些，不发达地区怎么办?在全面推开时，改革成本的负担问题是很复杂的。

记者：您曾经强调报刊业改革的三个层面：即管理体制的改革、报刊社经营机制的改革和报刊社内部用人制度的改革。您认为这三者的关系应如何处理?

石峰：我认为这三个层面的改革不是并列的，而是一种梯形构架，相对而言，体制是宏观，机制是中观，用人制度是微观。体制改革是根本，抓住体制问题才抓住了“牛鼻子”。机制是体制的体现，有什么样的体制就会有什么样的机制，体制适应市场经济，机制才能适应市场经济。用人制度是为体制机制服务的，体制机制变了，用人制度才能变。现在看来，难度还是在管理体制改革上。

记者：目前跨媒体、跨地区经营引人注目，对此总署有什么政策要求?

石峰：目前经批准实行跨地区合作经营的报社就是前面提到的4家，还处于实验阶段，在操作层面上还存在不少问题，特别是管理体制问题。如果跨地区合作经营以后削弱了对媒体的有效监管，这种形式就值得研究。我认为报刊跨地区经营是改革发展的必然趋势，形式应该是多种多样的，现在这几家的形式还比较单一。由于管理体制改革还不到位，目前还不宜全面铺开。无论何种形式，跨地区经营有一个原则必须坚持，就是属地管理的原则。

报刊跨媒体经营目前已经很普遍了，但效果并不明显。主要问题是，跨媒体经营的动力是市场的还是行政的。不是市场行为的选择，而是靠行政推动，走起来会很困难，不见得能做强做大。只有按市场要求，采用经济手段，才会有生命力。

记者：前一阶段报刊治理整顿已经取得了重大成果，主要任务是否已基本完成?2005年在报刊治理方面有何新举措?

石峰：在中央的直接领导下，各有关部门密切配合，报刊治理整顿已经取得了重大阶段性成果。所谓“阶段性”，就是说治理整顿的任务不是全部完成了，只是阶段性成果，而且这个成果还有待巩固。

目前还有两个问题没有解决好，一是县级被停掉的报纸，有的还在千方百计地变相出版，而且解决起来很难，要加大解决力度。二是党报党刊的发行问题比较突出，特别是地市级党报的发行问题。党报党刊作为党的宣传主阵地，需要在基层有一定的发行量，党的声音下不去，就与报刊治理整顿的目的相悖了。但老百姓认为用行政手段征订就是摊派。现在我们对这个问题正在做专题调研。我认为，党报党刊要改进宣传报道工作，按照“三贴近”的要求，办成老百姓爱看的报刊，这应该是根本出路。

记者：根据我国入世承诺，出版物的分销市场将全面放开，您对外资进入报刊零售、批发业的前景和可能的影响如何评价?

石峰：随着改革开放的深入，外资进入报刊的分销领域也是报刊业改革发展的需要，总体上说，是有利的。由于长期以来我国报刊业缺少竞争，外资进入可促进行业竞争，同时为我们构建报刊市场体系提供资金和先进的管理。但另一方面也必须看到，报刊的分销市场毕竟是一个宣传思想阵地，外资进入以后，实际上也为西方思想文化的渗透提供了一个可以利用的渠道。况且市场对生产的反作用也不能忽视，搞不好，报刊分销市场也会影响报刊出版环节。因此我们要牢牢把握主导权，在对待外资问题上，我们既要解放思想，又要保持清醒的头脑。