会计信息与政府管制

沈红波

资本市场有效运行的基础是具有透明度和充分含量的信息。会计信息是在市场上流动的众多信息中最重要的一部分，高质量的会计信息有助于人们区分效益良莠的企业，降低利益相关者决策过程中面临的不确定性，促使社会资源趋利性流动，最终达到改善资源配置效率的目的。反之，经过粉饰和操纵的会计信息，可能会使投资者的利益受损，尤其是给中小投资者带来灾难性后果，进而使中小投资者选择“以脚投票”的方式退出资本市场，最终导致资本市场规模萎缩并影响经济的发展。然而，会计信息具有外部性、公共物品、以及信息不对称的特点，这使其极易发生市场失灵而影响其质量。因此，有必要通过非市场机制的介入，即政府管制来保证会计信息的质量，并实现会计信息资源的合理配置。

一、会计信息的市场失灵

在古典经济学家看来,只要给公民追求自利的自由,“看不见的手”即市场机制就会自动调节资源配置,引导社会达到最大福利,政府只担当守夜人的角色,通过明晰产权以及监督合约履行等手段保证经济活动依法有序地进行。事实上,当经济患上顽疾,市场出现某种程度的失灵时,人们总习惯寻求政府的庇护。会计信息具有外部性、公共物品、信息不对称的这些特点使之潜藏着极易引发市场失灵的因素，从而招致政府的介入。

（一）外部性问题

在市场经济背景下，一方面，人们通过市场机制来相互影响和制约彼此的经济利益和经济环境；另一方面，某些经济主体的某些经济获得虽然直接地影响和制约了他人的经济利益和经济环境，但是这些影响和制约却没有计入市场交易的成本和价格，由此便产生了所谓的“外部性”问题。

外部性如果从一种经济关系或经济现象来看，可以定义为：某个经济主体在生产或消费过程中所产生的一种外在于市场体系的影响或效应关系。就会计而言，外部性是指一家企业披露会计信息能够传导影响其他企业的现象。例如：一家企业披露其销售额和利润大幅度增长的信息，能够影响同行业其他企业的市场预期；一家企业披露有关专利等独占信息，也能影响竞争对手对未来收益的市场预期。会计信息市场外部性问题之所以会引起市场缺陷，其根本原因在于，它使得会计信息的私人价值与社会价值发生了背离，即积极的外部性会引起会计信息需求过度或供给不足，而消极的外部性会引起会计信息供给过度或需求不足，私人活动的水平常常要高于社会需要的最优水平，由此必然会使市场供求失衡，使会计信息资源配置偏离完全竞争条件下的帕累托最优状态。

（二）公共物品问题

公共物品问题，是与外部性问题密切相联系的市场缺陷的问题。一般来说，私人物品是在消费上具有竞争性和排他性的物品。与此相对应，公共物品是那些在消费上具备非竞争性和非排他性的物品。

信息是一种典型的公共物品，任何人掌握了某种信息，并不会减少他人了解这一信息的可能性。作为信息的一种，会计信息也同样是公共物品，每个人都可以机会均等地获取财务报告所传递的内容。然而，在公共物品消费上，会出现“搭便车”问题(Free-rider Problem)。在公共物品的消费过程中，单个消费者不像消费私人物品那样，可以准确地知道自己对物品的偏好程度，而且由于公共物品消费具有非排他性和非竞争性，所以，即使消费者知道自己对公共物品的偏好程度，也不会如实地显示出来。他们为了不付成本或少付成本地享受公共物品，会具有不说实话的倾向，即可能隐瞒或低报自己对公共物品的偏好程度，这就会使在公共物品的消费中出现“搭便车”问题。这一问题的存在，将会使由市场价格显示个人偏好的机制失灵，使公共物品无法像私人物品一样，由消费者根据市场价格来调整自己的消费构成和数量，满足边际替代率等于商品价格比率的消费均衡条件，实现消费品的帕累托最优配置。在公共物品的供给或生产上，由于搭便车问题的存在，则会使每个消费者都想让别人来生产公共物品，为他支付生产公共物品的成本，自己免费享受，结果可能谁也不生产。特别是由于资本市场开放度的扩大，越来越多的会计信息已成为公开性的信息，任何人要获取这部分信息都没有太大的获取障碍。正是由于会计信息具有这样的特征，所以，国家要对此进行强制性的立法或干预。

（三）信息不对称问题

信息不对称是造成会计信息市场失灵的另外一个原因。会计信息的信号发送作用激发了企业向市场披露信息的积极性，但是信息不对称不仅会削弱前述积极性，而且会减损会计信息的显示能力，从而引起一定程度的信息生产不足或过剩。两类信息不对称最引人注目：一是企业管理当局和投资者之间不对称，二是投资者相互之间的信息不对称。在一个缺乏适当管制的市场上，管理人员拥有比外部投资者更多的关于公司价值的信息，如果这些信息没有通过适当的渠道公开传递到市场，可能会导致两个经济后果：1.管理人员利用信息优势与其他投资者交易获利，因交易引起的价格调整即使事后反映了该信息的存在，但是因信息分布不公平引致的资源配置不公平已发生了。2.受前述潜在利益影响，管理人员更愿选择将信息尽量留在自己手中伺机获利，这样信息生产就不足。

二、政府管制的必要性

正是由于会计信息具有外部性、公共物品、信息不对称这些特点，纯粹的市场力量难以有效防止信息生产不足或过剩的发生，同时也无法确保会计信息的质量。政府管制作为市场机制的补充，或许可以解决这个问题，即市场失灵是政府管制的必要而非充分条件。

会计信息的市场失灵必将导致行业自律或政府监管的出现。20世纪70年代，美国出现了自30年代经济危机以来最为严重的一系列重大审计失败案，引发国会参众两院在1977年和1978年间，就如何加强注册会计师行业监管等问题举行了一系列听证会。美国注册会计师协会（AICPA）为了避免政府部门对行业监管的全面介入，向国会提出了允许注册会计师实行自律监管的请求。AICPA也为此建立了一整套的自律监管机制，对注册会计师的独立性和审计质量进行监督和检查。

然而，他们的行业自律令人怀疑，因为他们逐渐将行业协会看成是“盾牌”，而不是独立监管机构。安然事件已经用残酷的事实证明了纯粹行业自律的失败，人们逐渐认识到行业协会的角色冲突，即他们既是“守护神”，又是“监管者”。这一角色冲突成为行业自律走向衰退的原因。

美国2002年的《公众公司会计改革和投资者保护法案》的出台正式结束了纯粹的行业自律模式。自律的失败必将导致政府的介入，以恢复投资者的信心。

政府提供相应的管制规则对会计信息加以矫正或修正，即通过非市场机制的方式(如通过立法、会计准则制定等)来解决与社会全体成员相关的会计问题，以求实现既有效率又公平地合理配置会计信息资源。通过政府的管制，平衡供给和需求的数量，同时确保会计信息的质量。

从我国的国情来看，我国在由计划经济向市场经济的过渡过程中，更需要政府发挥积极作用。政府管制的首要任务是填补改革过程中由于计划经济规则正在被废除，市场经济规则尚未建立起来时所形成的规则真空，并在填补规则真空中逐渐建立起社会主义市场经济的运行规则。换言之，就社会主义市场经济的规则而言，离开了政府推动的市场取向改革和管制是建立不起来的。

三、我国政府会计管制的目标

我国经济体制改革已经进行了20年，迄今还没有明确提出会计信息管制（包括会计信息披露制度和会计准则）的目标。但随着会计改革的不断深入，有必要对我国会计信息政府管制的目标问题进行讨论。目前，我国会计信息政府管制的目标可以从效率、公平、稳定这三个方面来分析。

（一）关于效率目标

服务于市场体系、保证市场配置资源效率作为会计信息管制的目标之一，就是要维护与完善我国现阶段的市场体系，防止市场功能失灵。不同的政府管制政策将诱导出不同的经济行为，生成不同的会计信息，从而影响到市场上各行为主体对稀缺资源的选择。这里的逻辑关系是：会计信息的政府管制——会计信息生成——会计信息使用者的决策行为——资源的有效配置。

市场不是万能的，其固有缺陷可能会使资源配置失效，因此，需要对其进行管制纠正。我国的市场体系正在逐步建设之中，市场还很不完善，改革过程中存在着非市场化因素（旧体制的残余）。一方面，为了防止过度垄断而带来的市场信息供需失衡，以及在企业自愿披露的基础上促进资本市场信息的有效供给，强制与充分披露的管制政策是必要的；另一方面，为了让市场机制充分发挥作用，又不能对企业管得太死，还必须给企业一定的会计政策选择余地。所以，会计信息的管制还需在“管”与“放”两者之间进行权衡。

（二）关于公平目标

会计信息有经济后果，会计信息的管制政策必然会造成社会资源与财富的重新分配。以社会公平为导向的会计管制政策主要考虑管制所产生的社会后果。确切地讲，社会公平有两层含义：（1）是指市场竞争的公平，对会计信息市场来讲，主要是针对信息不对称和消除内幕消息问题。（2）公平的第二种含义是指社会后果的公平，主要是指资源以及财务成果分配的公平。会计信息的经济后果表现在投资者依据会计信息的传递功能而制定相应的风险投资决策，这些决策不仅影响到资源的配置效果，而且也会影响到社会财富在社会集团间的分配。也就是说，一个管制政策有可能会使社会资源向某一个行业或部门倾斜，也有可能使社会某一集团获得竞争优势而受益。作为会计信息的管制主体，在制定会计信息管制政策时，应该注重维护市场竞争的公平，而不应该强调后果的公平，竞争的公平是一种“事前机会公平”，人人都有机会在市场机制下通过公平等竞争来配置资源和分配财富；而后果公平则意味着结果平等，势必造成低效率。因此，笔者将社会公平的管制目标定位于提供一种平等的竞争环境，让市场中的每一主体在信息机会均等的条件下，参与市场博弈。

（三）关于稳定目标

会计主要是应一定时期的商业需要而发展的，并与经济发展密切相关。一般地说，文明水平越高，会计方法就越精湛。随着社会对会计信息需求的增强，会计信息促进（妨碍）经济和稳定的能力也就越强。所以，政府管制的目标要求管制下的会计信息有助于社会经济的稳定、协调与可持续发展。

实现政府管制的稳定目标，主要途径有三个：第一是保证会计准则的稳定性。不论是对于某个企业的任何地方和不同时点，还是对于不同的企业，同类交易或其他事项的计量和列报，都必须依照一整套前后一致的方法进行，以保证使用者有能力识别两套信息的异同点。会计准则的稳定性是会计准则质量的重要体现。如果会计准则稳定性不强，频繁变更，必将失去权威性，而且不利于监管和不同期间会计信息的比较。第二是加强会计准则的执行机制。会计准则的高质量和稳定固然重要，但是确保会计准则的有效贯彻和执行同样十分重要。一个制定得再好、再完美的会计准则，如果难以执行或者得不到有效执行，就只是一纸空文。目前会计信息失真主要是由于执法和监督力度不够。我国目前一些企业公然造假，会计准则难以发挥作用，产生的经济后果十分严重，不仅使投资者受到损失，而且使整个资本市场产生信任危机。因此，我国应当加强准则执行机制，确保会计准则得到有效实施。第三是要求会计信息的充分披露。充分披露是指一切可能影响报告使用者决策的重要信息，均应当在财务报告中做出全面而又使人理解的陈述。通过会计信息的充分披露，广大利益关系人能够平等地获取必要的信息，从而维护市场的良好秩序，促进社会经济的健康稳定发展。实践证明，会计信息披露能否做到可靠、准确、全面和及时，直接关系到资本市场的统一、高效、公开、公平和公正原则能否得到体现和维护。

会计信息政府管制的这三个目标均源于会计信息的提供，其关系表现为：政府管制规范会计信息的生成和提供，从而影响信息使用者的决策行为，进而促进资源优化配置（公平目标）、经济利益协调（公平目标）以及社会经济可持续发展（稳定目标）。