关于东北振兴与可持续发展的若干建议

陆大道院士介绍

陆大道，经济地理学家。1940年生于安徽桐城，1963年毕业于北京大学地质地理系。上世纪80－90年代在原联邦德国作访问学者、合作研究和客座教授。曾任中国科学院地理研究所所长，现任中国科学院地理科学与资源研究所研究员，中国地理学会理事长。

长期从事经济地理学和国土开发、区域发展问题研究，尤其是工业布局影响因素的评价，初步建立了我国工业地理学的理论体系。参与了《全国国土总体规划》、《环渤海地区经济发展规划》等多项国家级及地区级规划的制订和战略研究。上个世纪80年代中期提出了“点－轴系统”理论和我国国土开发和区域发展的“Ｔ”字型空间结构战略，即以海岸地带和长江沿岸作为今后几十年我国国土开发和经济布局的一级轴线的战略，被国家所采纳，并获得学术界广泛引用和推崇。近年来，对我国区域发展、地区差距和区域可持续发展进行了大量实证和理论研究。

2003年当选为中国科学院院士。

近年来，特别是2003年中央确定了实施东北等老工业基地振兴的战略及一系列政策的陆续出台，促进了东北地区社会经济的快速发展。在振兴东北方针取得明显成效的情况下，目前和今后较长时期还面临着严峻的挑战。我们根据国家有关部门的要求，组织了多学科的研究力量，进行了近一年的调查研究，编写了这份建议。重点是从中长期角度，针对东北振兴中已经和将会提出的重大问题，以社会、经济可持续发展为主线，就产业结构合理演变的时序、资源保障体系建设、大都市经济区即产业积累带的建设、现代农业发展主体功能、大城市老工业区改造和资源型城市发展、区域生态环境建设等方面提出了几条认识和建议。

一、对近年来东北地区发展态势的基本认识

近年来，特别是2003年国家振兴东北战略出台以来，振兴东北老工业基地的第一批100个项目开始实施，国有经济布局和结构调整包括企业间的兼并、联合、重组加快。国际资本、国内资本出现向东北转移的明显趋势，一系列重要产业及其管理机构正在向都市和有利地区积聚。以沈阳、大连为核心的全国第四大都市经济区和哈大产业积聚带正在形成。一些重要的工业部门如机械工业、石油工业、冶金工业、食品工业的优势地位得到了巩固，特别是冶金工业的技术升级取得了预期的效果。2004年上半年东北三省实现生产总值6044亿元，同比增长12%；规模以上企业完成工业增加值2280亿元，同比增长22%；装备制造业的增加值超过1100亿元，同比增长25%以上；利用外资22.4亿元，同比增长78.2%；固定资产投资稳定增长，基础设施建设步伐明显加快；国有企业改革也在稳步推进之中；等等。这表明振兴战略的开局之年势头良好，各类政策措施形成的“集合”效应正在逐步释放，上世纪80～90年代基本处于“边缘化”倾向的东北经济，现在已经开始发生变化。通过各地政府对中央战略的积极响应，市场力量作为经济增长的原动力正在发挥越来越重要的作用。

但是，从社会经济可持续发展角度衡量，东北经济仍面临比较严重的挑战，一些深层次的矛盾还没有得到解决。这些矛盾既是困扰目前东北地区经济发展的主要因素，也是东北地区可持续发展中需要付出长期努力重点解决的矛盾。除体制因素外，下列问题比较突出：产业结构调整的任务艰巨，目前已经形成的偏重型的产业体系在结构转型、规模扩张、技术升级等方面面临较大挑战，新兴产业发展的能力不强；依据资源基础所形成的传统产业优势与本地资源保障间的矛盾日益突出，建设“重要原材料基地”的战略面临较重的资源、环境压力，且东北资源型城市的可持续发展问题突出；依据都市经济区形成的区域创新能力和经济竞争能力不强，面临经济国际化和国内主要城市的挑战；虽然农业在全国的地位越来越强，但基础不稳，产业化发展缓慢，现代农业体系还没有形成；局部区域生态环境问题突出，恢复与治理的任务较重；等等。这些深层次的问题如何解决，直接关系到东北振兴战略政策的制定及其未来的发展。

二、利用国内国际两种资源解决东北振兴的长期资源保障问题

随着“中国现代装备制造业基地和重要的原材料基地”的建设以及整个经济总量的增长和城市化的大规模发展，东北地区对能源、铁矿石、有色金属、建筑材料等资源和资源型产品的需求正在迅速增加，但是这些资源的保障程度却已经或正在大幅度降低。东北三省煤炭的保有储量仅占全国的0.5%左右，而能源消耗占全国的10%以上，本地新增火电装机面临煤炭资源的限制，统筹东北三省与内蒙古东部煤炭开发与电力建设将势在必行。2003年东北三省的电力生产与消费分别为1670亿千瓦小时和1740亿千瓦小时，2015年至2020年电力需求将达到3000亿千瓦小时以上。东北地区的石油产量正在逐步下降，2010年大庆油田的原油产量只能维持3500万吨的水平，区内其他含油区域的增产潜力也非常有限。作为装备制造业基础的钢铁、冶金等高耗能产业急需新的能源接续基地，以保障振兴目标的实现和地区经济的健康、快速、可持续发展。目前分布在哈尔滨——大连经济带上的8个有色金属矿山已有7个关坑停采，有色金属冶炼面临原料危机。因此，应尽早筹划，统筹安排，构建完善的资源保障体系。近中期应重点推进内蒙古东部地区的资源勘探、开发和中俄蒙资源合作两大领域的工作。

（一）加快内蒙古东部资源接续基地建设

内蒙古自治区东部包括赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市、兴安盟，在自然和经济区划上是东北区的组成部分。其自然资源丰富，拥有丰富的煤炭、有色金属和非金属矿产资源，以及丰富的森林、土地、草原、药用植物等资源，与东北三省互补性强，是其经济发展的资源保障基地，区位上与东北三省接壤，是最便捷的资源获取区域。目前内蒙古东部地区煤炭保有储量447.2亿吨，占整个东北经济区煤炭保有储量（660亿吨）的近70%，储量在10亿吨以上的大型煤田就有8处。因此，从区域统筹发展出发，将内蒙古东部的资源开发纳入东北老工业基地振兴的方案是非常必要的，有利于东北地区产业的结构调整和升级。

在深化东北老工业基地振兴战略实施的过程中，建议在下列两方面重点统筹内蒙古东部与东北三省之间的关系。第一，统筹能源供应体系的建设。加强一体化的能源体系建设与网络改造，提高能源保障能力。近期应利用内蒙古东部煤田储量大、埋藏浅、宜开采、近水源、近铁路和近市场的有利条件，根据东北老工业基地振兴过程中能源需求的趋势，积极建设内蒙古东部能源基地，到2010年装机容量达到2000万千瓦以上，基本满足整个东北经济区新增加的电力需求。同时，加大海拉尔盆地石油的勘探力度，作为大庆油田重要的原油补给基地。第二，加强大兴安岭矿产资源勘探的力度，成为东北有色金属工业的接续基地。根据目前的初步工作，位于内蒙古东部的大兴安岭中南段聚集了铜、富铅锌、锡、可地浸砂岩型铀矿等战略性矿种，其丰富的有色金属资源有可能上升到国家层面，构成国家级的有色金属基地，为构建国家资源安全体系服务。

（二）实施积极的“走出去”战略，推动以资源勘探、开发为重点的中俄蒙合作

在积极开展与东北亚各国的全面经济合作和贸易的同时，需要创造条件，使我国地勘队伍和矿山冶炼企业在俄罗斯远东和蒙古国开展探矿和采矿活动，构建东北地区的原材料工业基地和装备制造业基地的资源——能源基地。建议国家实施资源外交战略，推动上述目标的逐步实现。近期应增加在俄、蒙两国资源勘探、开发领域的投资。为此，首先加强与俄、蒙在地球科学和资源环境领域的科研合作，通过系统的科学考察，摸清俄蒙的资源情况、成矿规律和勘探开发条件，降低“走出去”的风险，为企业投资探路。其次，鼓励我国企业参与俄蒙的资源开发。合作的重点除油、气勘探和开发外，还应推动有色金属资源勘探与开发领域的合作。

三、制定推进工业结构转型的长期引导战略

经过20世纪的发展，东北地区形成了以资源开发和基础原材料为优势的传统工业体系。虽然这些工业仍具有一定的优势并在未来发展中发挥重要作用，但需要在全球化背景下重新审视这些产业与资源、市场的关系，引导其合理发展；更重要的是要促进现代工业的发展，构建有竞争力的产业体系。其关键是推进工业结构的转型。从发达国家的经验来看，传统产业的升级改造只是实现区域振兴的部分内容，而绝非全部内容。因此，东北振兴的关键在于作为替代的新兴产业的培育程度与发展规模，要实现这一目标必须确定工业结构转型的长期引导战略。

（一）东北工业结构调整是一项长期的任务

经过近10多年持续的技术改造和结构调整，东北地区在全国工业总量中的比重稳定在17%左右，工业结构得到一定程度的优化。冶金、石油、机械等传统优势工业的地位得到了巩固，特别是冶金工业工艺水平和竞争能力有了大幅度提高。食品、医药制造、电子及通讯设备等轻工业和高新技术产业成长迅速，有力地促进了工业结构的升级。煤炭、造纸、森工、纺织等一些已不具有比较优势的部门退出了主导行业之列。民营经济和外资比重逐年提高，所有制结构有所改善。东北工业经济已进入了一个重要的转折时期。

尽管上述趋势和成就比较明显，但由于计划经济的影响和产业对资源的依赖，目前东北的工业体系总体竞争力还不高，突出表现在传统产业比重大，资源依赖型工业产业链短，产业集群优势不突出，工业技术装备老化问题不同程度地存在，企业负担沉重的问题还未彻底解决，等等。

因此，应紧紧把握振兴东北老工业基地的契机，制定长远的产业发展战略，以此为指导促进东北工业从能源原材料主导、向原材料与重型装备制造业并重，远期向原材料——制造业——轻工业全面发展的结构转换，建设结构相对完整的工业体系，重塑一个在我国具有重要战略地位的工业基地。

（二）将调整原材料工业的生产结构和增强其竞争能力作为近期扶持的重点之一

目前，地方政府和企业仍将扩大现有企业生产规模作为重点，发展目标带有很大的盲目性。针对东北地区能源原材料工业普遍存在的生产与资源环境不协调、生产企业规模结构和技术结构不合理等问题，应着重调整能源原材料工业的生产结构。未来应本着“优化存量、深化加工、集聚发展”的思路，调整基础原材料企业的规模结构与布局结构，重点培育发展深加工产业和市场需求的产品，形成完善的产业集群。结合沿海地区的发展，优化钢铁、石油加工等工业的布局。通过市场的力量，逐步淘汰和优选现有的中小型原材料企业，并通过行政手段，严格控制落后的钢铁企业等基础原材料项目盲目上马。

（三）未来10年重点扶持交通运输设备和重型成套装备两大行业，逐步形成我国和亚洲最大的重型机械装备制造业基地

机械装备制造业一直是东北地区的支柱产业，在全国具有不可替代的地位，如第一重型机械厂、哈尔滨三大动力设备厂、沈阳输变电设备厂、第一汽车制造厂、大连造船厂都是行业中的巨人。一汽的汽车、哈尔滨的60万千瓦发电机组、沈阳的500千伏超高压输变电成套设备，至今仍代表着我国相关行业的最高水平。围绕交通运输设备和重型成套设备等装备制造工业，调整东北工业结构，既符合工业结构演变规律，也符合国家利益和东北地区的发展需求。

今后10年，应以继续营造交通运输设备和重型成套设备等装备制造工业生产的区域优势为重点，通过钢铁工业产品结构调整、鼓励机电一体化等高新技术产业的发展等措施，提高装备制造业的配套条件，在辽中南、长（春）吉（林）和哈（尔滨）大（庆）齐（齐哈尔）地区形成区域最佳组合，建设东北装备制造业集聚发展的轴线。

未来应重点发展汽车、船舶等交通运输设备和矿山、冶金、石化、输变电、数控机床等重型成套设备行业，鼓励企业开展区内配套，鼓励企业采用先进的组织方式，鼓励企业占领国内外两个市场。尤其要重视发挥骨干装备制造业企业对中小企业发展的带动作用。在今后的10年中，巩固、提高机械装备制造业在东北工业结构中的比重水平，形成东北地区交通运输设备和重型成套设备研发——生产——销售等大协作的网络体系，推动重工业结构从基础工业型向基础与加工并重型的转变。

建议国家对东北机构装备制造业的发展实行必要的扶持政策。一是建立重大机械装备产品研制生产的风险基金，支持建设具有国际先进水平的交通设备和重型成套设备研发体系，使东北成为我国该领域创新能力最强的地区。二是用国债贴息的方式重点扶持骨干企业的技术改造，提高参与国际竞争的能力；三是尽快解决“大集体”问题和企业办社会问题；四是实施积极的人才政策，建立必要的基金扶持科研院所、高校和企业集团的研发能力，培训高素质的劳动力队伍；五是积极吸引韩、日、美国、欧盟和东部沿海地区的资本与技术。长期目标是建设成为我国和亚洲最大的重型机械装备制造业基地。

（四）远期应实现装备工业、轻工业、原材料工业的全面协调发展

着眼于未来20年，东北地区应改变目前重工业过重的状况，实现工业结构向轻重工业并重的方向转换。近年来，东北地区的医药、农产品加工业、电子通讯、家具制造等轻工业部门不断壮大，已成为东北老工业基地产业结构调整的重要方向和地区经济增长的亮点。随着东北地区石油化工等原材料工业的发展以及农业基地建设，东北地区发展轻工业的基础条件将越来越好。交通运输设备制造业和重型成套设备制造业的不断强大，也将会对轻型制造业产生有力的拉动作用。因此，要保持目前的发展势头，继续培育轻工业作为新的经济增长点。

应当通过引进技术、资金以及体制创新等方式，发展医药产业、农产品加工业、电子通讯等在全国具有较强竞争力的新兴产业。利用东北地区丰富的“北药”资源和未来石油化学工业等提供的工业原料，要鼓励医药产业的发展，壮大支柱产业，地区布局上以吉林和黑龙江两省为主。结合农业产业化进程，加快建设水稻、薯类深加工、肉制品和啤酒饮料及山特产加工基地，以及建设全国最大的乳制品和玉米、大豆深加工绿色食品工业基地。电子信息制造业应当充分利用装备制造业技术改造、产品升级提供的良好机构，在软件产业和机电一体化领域有所突破，力争使面向工业自动化和信息化的软件行业和相关的硬件设备制造业成为东北经济的重要增长点。

四、建设大都市经济区和产业积聚带是振兴战略的组成部分

（一）调整产业的空间结构是东北振兴战略实施的核心措施之一

科学的社会经济空间组织可以促进区域和产业竞争力的增强。在经济全球化的趋势下，由核心城市及其腹地组成的、具有有机联系的“城市区域”正在成为全球经济竞争的基本单元。以国际性门户城市为核心的城市区域（即“大都市经济区”）是目前全球最有竞争力的地区，如大伦敦地区、东京都市圈等。在国内，以香港和广州为核心的珠江三角洲和以上海为核心的长江三角洲，正在成为具有国际竞争力的大都市经济区。因此，进一步加强大城市的集聚功能，建设具有国际竞争力的都市经济区，是振兴东北过程中深层次的和具有深远意义的工作。这在当前振兴东北的工作中一定程度上被忽视了。

东北地区现有空间组织的特征是：国有大企业往往是城市经济和空间的主体，大企业与地方经济发展的关联性不高，城市之间缺乏有机的经济联系，中等城市发育程度差，没有形成具有竞争力的城市区域。东北地区不少城市是依托国家投资的大企业而形成的，一个企业往往就是一座城市的主体。同时，在过去计划经济时期，由于“统配统分”，国有大中型企业往往与本地的经济联系不多，形成了不少经济“孤岛”，城市间的产业联系不是很密切。长期依赖国有投资也使东北地区缺少“自下而上”形成的中小城市，城市等级结构有缺陷。这些空间组织形态是计划经济体制深层次的反映和根深蒂固的遗留，与目前的发展趋势不适应，制约着东北地区产业竞争优势的充分发挥。

因此，从长远看，有些行业结构的调整，必须与产业的空间结构调整有机地结合起来。根据东北地区的实际情况，围绕门户城市促进产业结构调整是非常必要的。

（二）产业和就业已经出现向特大城市及周围地区集聚的趋势

2000年以来，东北地区非农就业整体下降趋势得到减缓，而且一些大中城市出现了增长趋势。这可以通过非农业人口增长的空间分布得到一定的体现。2000年至2002年，东北地区非农业人口增加了109万人；其中，哈尔滨、大连、长春、沈阳、营口、四平、大庆、绥化等8个城市，合计增加了75.6万人，占总增长量的近70%。这些城市主要分布在哈大铁路沿线。外资和民间资本开始涌入东北，特别是特大城市及周边地区。例如，2003年，沈阳市利用外资额达到22亿美元，是2000年的5.5倍；另有1000多家来自南方的规模以上民营企业投资项目。同年，大连完成全社会固定资产投资总额506.9亿元，比上年增长37.8%。在吉林，越来越多的汽车零部件企业开始落户长春市及周围地区。在黑龙江，一些资源城市中的大学、农场总部、大企业开始向哈尔滨和大庆转移，而外部资本也有进军这一地区的趋势。例如，雀巢、伊利、蒙牛、光明等大型乳业公司纷纷在此布局乳业加工厂，国内多家一流肉类加工企业在此建立大型屠宰加工厂，温州的皮革业开始在哈大地区布局设厂。

这表明，东北地区人口向大城市的集聚态势已出现，市场机制下的城市间有机联系正在形成。正确引导和促进这种态势，进一步发挥大城市的聚集功能，可更加卓有成效地实现振兴东北的战略任务。

（三）明确沈阳、大连的门户城市地位，逐步调整布局，加强功能

积极培育充满活力的“门户城市”，并以此为核心构造具有国际竞争力的大都市经济区，改变围绕大企业进行空间组织的惯性，适应市场经济规律和经济全球化的趋势。“门户城市”的选择应考虑如下原则：（1）发展水平高、经济实力强、人口规模足够大；（2）中心性强，即为腹地服务功能强；（3）有广泛的国际、国内联系；（4）是跨国公司青睐的投资地；（5）有广大而且基础较好的腹地。按照这些原则，东北地区应整合沈阳和大连两市的优势，实现优势互补，共同带动东北地区的发展。其中，沈阳应侧重发挥东北地区物流中心、金融中心、交通枢纽、装备制造业研发和生产基地等功能；大连应侧重发挥国际贸易窗口、东北亚国际航运及物流中心、涉外金融中心、临港型先进制造业基地等功能。

（四）积极建设辽中南大都市经济区和东北中部聚集带

围绕沈——大“双核”门户城市，积极建设辽中南大都市经济区，使其成为像珠江三角洲和长江三角洲那样的国家参与全球经济的基地。空间范围包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、营口、盘锦和铁岭等9个城市。它的基本定位是：我国东北地区参与全球经济竞争的主体和基地，东北亚经济圈的重要组成部分，我国最重要的原材料加工、装备制造、船舶、石油精细化工、高端钢材以及高新技术产业发展的基地。应扩大与日、韩的经济合作，提高其在东北亚地区经济合作中的战略地位。基础设施发展的重点是建设区域性的一体化网络，特别应尽快建设沈大高速铁路，整合沈阳和大连的优势功能。

与此同时，要积极建设由黑龙江人口——产业聚集区（由哈尔滨、大庆、齐齐哈尔组成）和吉林中部人口——产业聚集区（包括长春、吉林、四平和辽源等4个城市组成）组成的东北中部聚集带。前一个聚集区的发展定位是：我国最重要的以电站成套设备、重型机械装备、重型数控机床为特色的装备制造业基地和石油化工基地，北方最大的绿色和特色农副产品加工基地。后者的定位是：我国最大的汽车、轨道车辆制造及配件产业集聚区之一，北方地区重要的综合性石油化工产业基地，全国重要的生态型绿色农产品加工基地。

此外，要在大城市周围积极发展具有市场活力的中小城市，通过合理的城市等级体系促进区域的发展活力。最终应形成包含三个层次的空间组织形态，即大都市经济区（作为区域的龙头）、一般城市密集区域（人口和产业聚集区）、边缘地区的中心城市（作为促进区域一体化发展的据点）。

（五）加速改善城市区域的综合投资环境

为更好地实现上述战略调整，应将支持东北地区城市改善综合投资环境，作为中央支持东北振兴的重要措施之一。加快体制转型，发挥市场机制的作用，是振兴东北的根本性问题。实现体制转型，一方面需要加快国有企业（特别是中直企业）的改革，另一方面要加强吸引外部资本的力度，加快体制多元化的进程。这两方面都要求东北城市积极改善综合投资环境。由于历史原因，不少城市基础设施欠账较多，综合服务环境落后，投资硬环境较差。目前，一些城市政府大幅借贷进行基础设施建设和旧城改造，存在一定的风险。因此，中央政府应关注东北地区城市改造问题。一方面，在解决城市基础设施欠账上给予一定的支持。另一方面对地方政府各种变相借贷进行旧城改造的行为进行必要的监控。

五、严格控制钢铁和石油加工等原材料工业的规模

（一）东北三省以扩张原油加工能力推进石油化工产业发展的思路应当调整

目前，抚顺石化、大连石化、吉林石化、大庆炼化等13家250万吨/年以上规模的炼油厂，原油一次加工能力已达到7640万吨/年，已经超过东北地区的原油产量和成油品消费量。但是，东北三省在各自的振兴规划中，都将原油加工能力的扩张作为石油工业的主要发展方向，如黑龙江、吉林、辽宁三省规划2010年原油加工能力分别达到2000万吨、1000万吨和8620万吨，总规模达到11620万吨，比目前的加工能力增长52%。依据可能的油源供应和油品消费的市场潜力分析，如果上述规划付诸实施，会出现原油加工能力过剩、加工区位配置与消费市场空间分离、部分加工能力配置浪费的结果。这一倾向应采取有效措施加以调控。

未来的油源潜力难以支撑东北地区走再大幅度扩大原油加工能力的发展战略。2003年东北的原油产量为6648万吨，通过大连和锦州进口原油1362万吨，从满洲里进口原油181万吨。上述三者合计为8191万吨，但东北生产的原油中有2000万吨左右通过管道输送到关内和出口，本地实际可加工的原油总量在6000万吨左右。从潜力方面看，东北本地原油的生产量将在目前的基础上略有下降，未来十年将维持在5000～6000万吨的水平；俄罗斯原油的供应变数比较大，依据其资源条件、开发前景、运输条件、国际关系等因素分析，其2015年以前供应我国的原油最多不会超过1000万吨；海上进口虽然不受港口能力的限制，但我国进口的原油将主要满足沿海的缺油地区，东北港口进口原油的总量将不会超过2000万吨。上述各方面综合分析，未来15年内东北地区油源的年获取量只能达到8000万吨左右。扣除其输出部分，本地能够加工的原油量将不会超过7000万吨。

目前东北三省的能源消费中，石油消费量为4150万吨，作为石油化工的石油消费量为930万吨，二者合计为5100万吨左右。从消费趋势看，未来消费量的增长主要来自于乙烯等化工原料的需求，按照三省的规划，2010年乙烯的产量达到450万吨（黑龙江150万吨、辽宁303万吨），比目前增加300万吨，大约需要原油3000万吨。因此，从原油消费的角度看，目前的加工能力基本能满足未来的需求。

（二）从优化产业集群入手提升石油化学工业的地位

未来石油化学工业的发展应以精细化工为方向，基地建设为核心，构建优势化工集群，提升原材料基地的地位。第一，利用国内外两种石油资源，协调好原油供给量与加工能力间的关系，调整石油化工产品结构，加快石油工业布局向沿海推进。第二，严格控制原油加工能力的扩张，但可以通过炼厂的规模结构和布局结构调整，实现加工能力在企业间的重新优化配置。重视原料来源结构的调整，利用俄罗斯和海上进口的原油弥补或替代本地石油减产造成的缺额。第三，对石油化工进行战略性调整，主要是做大乙烯产业，扩大石油化工产品的份额，发展后加工产品和适销对路的精细化工，为发展轻工业、实现工业结构转型创造条件。

（三）重点扶持主要石油化工基地的发展

支持大连、吉林、大庆、抚顺石化基地的建设；利用锦州、葫芦岛的港口和石油加工基础，吸引民间资本和外资，发展临港型石化产业。依托大连、吉林、大庆的化工基础与优势，积极发展精细化工；依托大型企业，培育其创新和研发能力，扶持新产品与新材料的开发。

（四）通过组建大型企业集团统筹规划和调控钢铁工业的发展

应尽快实现辽宁三大主力钢铁企业的协调发展，组建大型企业集团，统筹规划和调控钢铁生产规模、产品方向、技术开发、市场营销、矿产资源配置。企业集团的发展应以鞍钢的改扩建为重点，控制本溪和北台钢铁厂的钢铁规模。瞄准东北需求调整产品结构，重点发展冷轧薄板、镀锌板以及汽车、机械、军工所需的高质量特殊钢材品种。

六、推进以三大功能为主体的现代化农业建设

（一）需要充分重视东北作为国家粮食安全生产基地、绿色农产品生产加工基地、精品畜牧业基地的三大功能

充分利用东北农业资源的综合优势，运用现代科技和现代工业装备农业，用现代管理手段经营农业，进一步强化东北农业在国家发展中的三个主要功能，即建成我国最大的粮食安全保障基地、最大的粮草结合型精品畜牧基地和现代高效生态农业科技示范扩大与安全生产基地。要实现这个目标，要求不断强化“国家粮食安全生产基地”的主体地位，同时突出东北生态绿色农产品生产、加工基地和农牧结合的精品畜牧业基地的区域特色，促进东北大农业结构的战略性调整。

（二）以地级市为基本建设单元构建国家粮食安全生产基地

随着宏观经济格局的调整，沿海和中西部的缺粮区将会扩大，全国粮食生产的重心正呈现出“北进东移”之势。东北地区凭借耕地资源潜力和生态环境优势，在稳定全国粮食市场供应和保障国家粮食安全方面的战略地位日益突出。据预测分析，按人均需求400kg计算，到2010年东北地区外调粮食可以满足1.34~1.38亿人的需求，到2030年可以满足1.67~1.85亿人的需求。商品粮基地建设是东北地区国家粮食安全生产的重要依托。

东北现有大型商品粮基地县110个，形成了稳定的粮食生产能力。以县为单位的布局有其优势，但仍需加强区域农业联合开发与整体规划布局。从优化水土资源配置、加强农业基础设施建设、强化农业集约经营出发，应将目前的以县为基本单元的商品粮基地管理模式转变为以地级市为基本建设单元的管理模式，目标是提高扶持资金的利用效率和统筹建设基础设施。从战略高度在资金、技术上扶持国有农场的能力建设和基础设施建设。商品粮基地布局应以辽河流域、嫩江流域、松花江流域作为重点。

（三）把绿色农业产业化纳入老工业基地振兴的实施方案

东北地区具有发展全国大型绿色农产品生产与加工业的生态与环境优势。应当统筹安排工业和农业的关系，把农业产业化项目纳入到老工业基地振兴项目实施方案中。强化东北农产品的品质与安全优势，促使农业自然生态优势转化为农业经济效益优势。把东北地区塑造成我国及东北亚地区的绿色生态产业基地。发展的重点是：依托三江平原大面积的湿地生态资源，建设大型的优质安全水稻生产基地；利用中部平原充裕的粮食资源，发展以淀粉和豆类制品为主导产品的粮食规模化加工业；依托丰富的山地森林生态优势，开发利用林特产品资源，加大食用菌、人参、林蛙等森林特产名牌产品的培育与开发。绿色农产品生产基地建设要以国际食品安全要求为前提。

重点建立一批国家和省级绿色农业基地。创东北绿色农产品品牌，据此打破国际农业贸易的“绿色”壁垒，增强东北农产品的国际竞争力。对于全国农业参与竞争也具有引导、带动作用。农业产业化项目的布局，以中小城市为主，鼓励民营经济参与农业产业化的投资建设。

（四）借鉴商品粮基地建设的经验和政策，强化优势畜牧产品加工基地建设

东北地区发展畜牧业的资源组合优势突出，是建立全国优质畜牧业基地的理想区域。中部农区的秸杆资源和玉米、大豆等饲料粮生产优势，是规模化畜牧业发展的重要保障。农区种草也具有较高的比较效益，通过优化农业种植结构发展草业畜牧有足够空间，重点建设“舍饲养殖”小区或基地。东北西部天然草地以草甸草原为主体，自然条件优于国内其它地区，利用草场改良和发展人工草地的契机，重点建设家庭牧场，发展草地畜牧业。建议借鉴商品粮基地建设的经验和政策，强化优势畜牧产品加工基地建设。以松嫩平原、三江平原畜牧业产业链和生态畜产品精深加工业基地为重点。加大畜牧产品安全体系建设力度，扩大畜牧地区“无规定动物疫病示范区”的范围。以肉牛、肉羊、生猪、乳制品深加工的集约化、标准化、规模化为突破口，鼓励“以农促牧、以牧带农、农牧结合”的区域生态农业模式的发展，形成东北地区优势畜牧产品生产、加工一体化的综合产业体系。

（五）建立保障国家粮食安全与促进农民增收的长效协调机制

建设东北地区国家粮食安全生产基地，稳定提高粮食综合生产能力，急需建立起国家粮食安全与农民增收的长效协调机制。粮食安全体现了国家公益目标，同时要求主产区的社会价值特别是农民的利益得以保障。近年来，黑龙江、吉林两个农业大省农民收入的60％左右来自粮食种植业，造成农民收入增长缓慢甚至出现负增长，在全国的位次逐渐下滑，辽、吉、黑三省农民收入分别由1978年的8、5、7位降为2001年的10、16、13位。农民粮食生产积极性下降，加之自然灾害等影响，东北地区粮食产量年均减产幅度44.8亿kg。出现这些问题的主要原因是没有协调好粮食增产与农民增收之间的关系。国家宏观政策未能很好地考虑区域性和东北的特殊性，对农民收入的增长缺乏有效的保障措施和宏观调控。而地方政府和农民从自身的经济需求出发，将有限的资金投入到高效益、高附加值的产业和行业，导致粮食生产的有效投资不足。加之市场与价格等因素的影响，粮食生产表现出较大的波动性。

因此，国家应针对东北粮食主产区的实际情况，兼顾国家和地方利益，确立粮食增产和农民增收的“双增”目标，完善相关的支农政策。首先，继续深化粮食流通体制改革，建立粮食长期稳定的供销关系。包括完善国家在粮食主产区直接收购、储备政策，在主产区建立垂直收购、储备体系，核定一定数量的收购、储备规模，经营费用与资金由国家支付。国家也应支持粮食企业进行商业性收购、储备，形成多元化的流通渠道。第二，保障“一免两补”政策的制度化和长期性，国家还需要尽快完善与此相关的配套政策。2004年初中央出台的“一免两补”政策极大地调动了东北农民种粮的积极性。仅吉林、黑龙江两省对农民直接补贴金额近40亿元，激发了农民种粮的积极性，闲置多年的耕地重新得到了开发利用，粮食播种面积扩大，粮食增产也成为定局。但是一些新的问题也因此暴露出来，也造成“一增两减”（粮食种植增加，经济、饲料作物减少），农业生产资料价格也随“一免两补”政策的实施而快速上涨，种粮成本增大，实际上农民应得到的政策利益大部分转移到其它行业去了。第三，要鼓励发展农民合作组织，稳定粮食基地规模。东北地区户均耕地面积1.5公顷左右，虽高于全国平均0.5公顷，但远低于欧美人均耕地规模。农户小生产和大市场存在极大的矛盾。发展农民合作组织有利于促进农业区域化布局、产业化经营和社会化管理。建立起联结农户、龙头企业和农产品大市场的桥梁，降低农产品市场风险，使农民在农业产业化进程中受益。

建议出台国家级大型商品粮田保护与经营政策（条例）、东北粮食主产区大型龙头企业扶持政策，以及鼓励农民合作组织发展的信贷、税收优惠政策。已有的专业合作社、公司加农户、农民专业协会、股份合作经营等方向性的创新形式，需要通过立法加以规范和引导。

七、多途径扶持大城市老工业区的改造

（一）大城市老工业区是可持续发展问题最突出的区域

东北有众多的老工业区迫切需要改造，如沈阳的铁西工业区、鞍山的铁西工业区、本溪的本钢工业区、抚顺的望花工业区、大连的甘井子工业区、长春的铁北工业区、吉林市的龙潭化工区、哈尔滨的动力区和齐齐哈尔的富拉尔基工业区等。这些老工业区小则几平方公里，大则几十平方公里，以冶金、机械、化工等重化工业为主，工作和居住的人口从几万人至几十万人不等。改革开放前它们都是社会主义工业化的样板，时至今日都有不同程度的衰败，许多企业破产倒闭或即将关闭，形成了典型的老工业基地的“烟囱工业区”，技术改造落后，环保投入不足，环境污染严重。工业区内部穿插建设了规模不等的居住区，下岗失业人员集聚，城市贫困严重，社会治安和社区发展问题突出，已经构成了城市可持续发展的“问题地区”，是当地政府最棘手的问题。

在东北振兴战略中，从行业、项目布局等方面涉及到了老工业区的有关方面，如社会保障、国有企业改革、企业技术改造等，但其作为一类问题区域，如何促进其复兴，还没有引起重视。

（二）社区建设和基础设施改造的扶持政策适当向老工业区倾斜

城市老工业区改造的核心是经济振兴、社区发展、城市基础设施改造与生态环境建设，这些都迫切需要国家的支持。

经济振兴是老工业区改造的中心任务，国家扶持的重点应是：一是扶持其深化国有企业体制改革，加快调整产业结构，加大传统优势产业的技术改造力度；二是制定优惠政策，扩大融资渠道，鼓励民营经济和中小企业发展，加强与区内外企业的合作。要特别注意扶持传统优势产业和发展中小企业。三是扶持社区发展，加强职业技术培训，扩大就业渠道，建立健全社会保障机制，营建艰苦创业的社会氛围，保障社会安定。四是把老工业区城市基础设施建设作为扶持的重点，改造交通和通讯等市政设施，增加文化、体育和娱乐服务设施。将城市基础设施管理纳入市政管理范畴，引入市场机制，开发利用工业废弃地，建设环保设施，美化绿化老工业区环境。

为实现上述任务，大城市老工业区改造需要在城市发展战略规划的总体框架下制定老工业区未来发展方向和功能转换定位，从市区内各功能组团的协调发展角度，制定老工业区内的要素转移与置换的途径，制定产业调整、土地开发、社区发展和生态环境建设规划，提出可行的对策和措施。

八、从加强城市的综合功能着手推进资源型城市的经济转型

(一)东北地区资源型城市的可持续发展问题突出

东北地区是资源型城市最为集中的区域，其可持续发展能力的建设与培育，直接关系到东北的振兴和区域的协调发展。目前东北有资源型城市30多座，占全国的1／6，这些城市面临的突出问题：一是产业结构单一，没有形成维持城市持续发展的产业集群。长期依赖资源型产业，工业体系不完善，没有在资源开发鼎盛期筹划、构建维持城市可持续发展的产业集群，即城市化没有推动工业化的升级。二是生态环境破坏严重。东北地区资源的开发体现的是重生产轻生活、重产业轻城市、重经济轻生态的发展轨迹。生态经济和循环经济的理念没有贯穿于资源开发与利用之中，长期积累形成的环境问题比较突出。三是就业压力比较大。由于长期实施劳动密集型的资源开发模式，加之城市功能不完善导致吸纳劳动力的能力有限，因而随着资源的枯竭和技术的进步，多数资源型城市面临就业难问题。四是城市功能不完善。生产功能远强于其他功能，且空间布局上多以“嵌入”式为主，与区域的融合力比较弱，因而城市发展缺乏综合活力和市场竞争能力。

（二）须从完善城市的综合功能入手规划资源型城市的发展途径

经济转型仅仅是解决资源型城市发展问题的一种措施，不能解决资源型城市面临的所有问题。因此，从长远的可持续看，必须从完善城市的综合功能入手，系统规划资源型城市的发展途径。首先是调整城市内部结构，完善其服务、生产、生态、商贸等功能，培育内部增长的活力，营造多元化发展的环境与空间；其次，从区域经济发展需求和经济联系角度，集聚区域优势，重新确定城市发展方向和功能定位，强化地区中心功能。第三，与辽中南都市经济区、长春——吉林人口经济集聚区、哈尔滨——大庆人口经济集聚区的发展有机结合，合理分工，确定资源型城市的区际功能和合作方向。

（三）把资源型城市的劳动就业、城市功能建设、生态环境恢复摆到更加突出的位置

振兴东北战略措施的实施要重点考虑资源型城市并与其转型紧密联系在一起。结合阜新城市转型的经验，须将就业作为资源型城市可持续发展的首要任务，通过稳定优化资源产业体系、扩展新兴产业发展空间、完善城市功能、培育创新环境和能力等措施，创造充分就业的环境。积极培育综合功能，变单纯的“工矿城市”为功能健全的城市，大力发展城市服务业。将资源型城市的环境综合治理作为国家的重大工程给予稳定的支持。通过人才扶持等措施，培育资源型城市的创新能力。

（四）实施多元化产业发展战略，因地制宜地选择接续产业，改变产业结构单一的局面

一是促进城市与区域的融合，利用其辖区内各种条件，发展有其它资源支撑的接续产业。东北地区的资源型城市中，有16个地级市，其辖区面积小的也有4000平方公里，大的达4万平方公里，且辖区内多有较好的农业基地和非主体资源，但以“嵌入”式发展起来的资源型城市，对辖区内非主体资源的利用不充分，中心城市的作用也不突出。因此应结合老工业基地振兴战略的实施，推动资源型城市与区域融合，有选择地发展地方特色的轻工业和有地方资源基础的重工业，如食品工业、建材工业等。二是以促进就业为目标，实施税收、资本配套等措施，吸引沿海发达地区的企业投资办厂，带动地方经济的发展和产业转型。三是本着精干主体，分离辅助，剥离社会职能、扩展发展空间的原则，鼓励资源枯竭型城市中有实力的资源开发企业实施异地开发战略，在国际和国内其他资源富集地区寻求发展机会，转移部分过剩的生产能力，减轻企业对本地资源的依赖。四是鼓励本地资源型企业，按照市场经济的原则，发展非资源型产业。五是促进产业间和企业间的联合发展，延长资源开发、加工的产业链，为资源型城市提供综合发展能力。