步履维艰的联合国安理会改革

张莉清　刘利

历经半个多世纪风雨的联合国何去何从，其权力核心机构——安全理事会（简称“安理会”）的改革至关重要。联合国秘书长安南在2003年11月宣布组建的一个包括泰国前总理阿南、中国前副总理钱其琛等16名在国际事务中具有影响力的权威人士组成的“威胁、挑战与改革”高级别名人小组经过一年的研究后，于2004年12月2日向安南提交了名为《一个更加安全的世界：我们共同的责任》的报告，报告中有关扩大安理会扩容的内容成为世人关注的焦点，新一轮的安理会改革即将拉开帷幕。在新成员的入选上有关各方展开了激烈的争夺，谁将胜出，世人将拭目以待。

改革势在必行

在联合国的六大主要机构中，安理会的规模最小，但权力最大。只有它作出的决议具有强制性，联合国全体会员国都有接受并执行的义务。它由15个成员国组成，其中中、美、俄、法、英是五个常任理事国（简称“五常”），其余为任期两年、不得连选连任的10个非常任理事国。《联合国宪章》将维持和平与安全的主要责任授予安理会。“宪章”的第23至54条及83条明确规定了安理会的职权，安理会有权断定一项争端或情势究竟是否威胁或破坏了国际和平与安全；有权决定是否对一个国家采取军事行动。

安理会掌管世界和平与安全事务，而安理会的真正权力核心是“五常”。“五常”拥有否决权：对程序以外事项之决议“应以九理事国之可决议案包括全体常任理事国之同意票决之”（第27条第三款）。这个规定又称“大国一致原则”，体现了安理会体制的“大国合作，管理世界”的鲜明特征。

安理会自1945年成立后，特别是冷战结束以来，在维护国际和平与安全方面发挥了不可替代的作用。它拥有“宪章”赋予的神圣权力，在推进国际关系民主化和法制化，和平解决争端、推动多边合作等方面具有举足轻重的地位。安理会机制的设置是战后各大国妥协的产物，反映了当时历史背景下特定的国际政治特点和大国框架，存在天然局限性。它是建立在战时同盟的核心力量——五大国在维护战后世界秩序中继续合作的假设前提和愿望基础之上，而以自己的国家战略利益为优先考虑的五大国在彼此的关系与利益上不能保持恒久一致，因此谁也保证不了他们在安理会中一定会合作。此外，由于国际政治力量不断的分化组合和发展不平衡性而导致大国权力的失衡，使五大国的权力在一定程度上取决于某一个或两个超级大国的态度。所以，安理会机制极为脆弱和不稳定。

安理会的缺陷严重影响了其应有作用的正常发挥。在实践中，它的弊端更是暴露无遗。战后美苏冷战，使“大国一致原则”荡然无存。美苏两个超级大国还频繁使用否决权，使安理会的表决机制陷入瘫痪。安理会在法理上和实践上也因此受到质疑，许多国家强烈要求对之实行改革。

冷战结束之后，安理会在维护和平与安全方面作出了贡献，在促成纳米比亚独立、实现柬埔寨和平、解决海湾危机等事件上发挥了重要的作用。但是，两极格局解体后, 美国成为唯一的超级大国，俄罗斯沦为二流国家，安理会机制的大国因素日益突出，安理会多次遭到单边主义的严重挑战。一次又一次被“跨越”，对伊拉克“沙漠之狐”的空中打击，对南联盟的轰炸，在伊拉克的战争等，都是在未经安理会授权的情况下发动的。联合国有日益被边缘化的危险，安理会面临严峻的考验，安理会的改革已迫在眉睫。

随着国际力量对比的变化，安理会的局限性十分明显。联合国的成员国不断增多，从成立时的51个增加到目前的191个。15个安理会成员只占会员国总数的7.9％，显然不能反映联合国发展壮大的现实，安理会的代表性大大下降。

冷战后全球性问题诸如人口问题、难民问题、恐怖主义问题、环保问题、毒品问题等日益突出，安理会面临更大的威胁和挑战。它在战后初期建立的组织原则和运行机制显然已不能适应冷战后形势发展的需要。因而安理会的改革势在必行。

改革艰难复杂

安理会改革是联合国改革系统工程中的关键任务。1979年联合国大会应阿根廷、孟加拉和印度等10个发展中国家的要求，将安理会改革问题列入议程。1992年联合国正式酝酿安理会的改革，1993年第48届联大成立专门审议安理会改革问题的工作组，以后每年的联大都在这一问题上展开激烈的辩论，因为各会员国或地区集团的分歧很大，多年来改革一直没有取得实质性的进展。

安理会改革的主要内容是安理会的扩大和安理会的否决权问题。国际社会对安理会进行扩大以增加更广泛的代表性已形成共识，但在如何扩大，扩大到多少，和新增安理会理事国的资格问题上，各方从不同的利益出发，提出了不同的扩大方案，代表性的有拉扎利的“24国方案”、美国提出并得到欧盟许多国家支持的“20－21国方案”、中东欧国家提出的“25国方案”和埃及代表不结盟运动提出的“26国方案” ，这些方案在扩大的数目和类型上存在很大的差异，虽经多番讨论和磋商，但由于各方坚持自己的立场，迄今还未有其中某一个方案被广泛接受。安理会改革的难度可见一斑，因此在1997年安南提出的“一揽子改革计划”中干脆撇开安理会改革问题。

在挑选新任理事国的条件和标准上，“宪章”的第23条第1款规定：“选举时首宜充分斟酌联合国各会员国于维持国际和平与安全及本组织其余各宗旨上之贡献，并宜充分斟酌地域上之公匀分配”，但宪章没有对联合国的贡献大小和地域划分上设立具体的规定和标准。发展中国家主张公平地域分配原则，指出各国一律平等，安理会应不能忽视广大中小国家的代表权，反对把安理会变成“富国俱乐部”；在接纳新成员时应考虑地理分布的均衡性。发达国家则认为地理分配并非惟一标准，强调财政贡献和实力。

安理会改革中最有争议的问题是否决权问题。现任“五常”拥有的否决权是他们在二战中作出的重大牺牲和创建联合国过程中作出历史性贡献的结果，也是由51个创始成员国通过民主程序设立的。否决权使大国拥有了特权，这种少数抵制或阻止多数的权利使少数大国的主权凌驾于中小国之上，违背了“宪章”中国家不分大小、一律平等的基本原则。特别是冷战期间否决权有被滥用的时候，违背甚至损害了许多中小国家的利益，因此中小国家强烈反对，伊朗、古巴等国家一直坚持取消否决权。“五常”和有望成为新任常任理事国的候选国则要求保留否决权。而多数国家出于现实考虑，主张限制否决权。

“名人小组”的改革方案

正是因为改革的艰难，安南才决定成立“名人小组”，广泛听取有关国家和各方的意见。该小组经过一年的研究后提交的报告中提出了两套安理会扩编方案。第一套方案新增6个没有否决权的常任理事国，非洲、亚洲各占两个名额，欧洲、美洲各一个；另增3个非常任理事国。第二套方案新增8个半常任理事国，亚洲、非洲、欧洲、美洲各2个，任期4年并可连任，此外，再新增1个非常任理事国。这两套方案基本上既考虑了地域上的公平分布，又遵循了公平、平等的原则，发展中国家在安理会有可能增加到4席或更多，满足了发展中国家多年以来的愿望。同时，也强调了对联合国的贡献原则，优先考虑了在财政、军事和外交等方面对联合国贡献最大的国家。此外，也考虑到了中等发达国家和地区性强国的态度。这些国家包括意大利、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦、韩国、马来西亚、墨西哥及北欧国家等，他们无望成为常任理事国，反对增加安理会这类席位的数量，希望增加非常任理事国的数量。第二套方案可以说是对他们态度的折中。新增安理会成员不拥有否决权，尽管有利于安理会的高效运作，但实际上把这个极为敏感又极具争议性的问题搁置了起来。

“名人小组”的安理会改革方案试图尽量平衡各方关切和各种观点并顾及各方的立场，具有较强的可操作性。然而，这只是设想，并非答案。2005年的第60届联大将对之作出最后决定。根据“宪章”的要求，只有在获得包括“五常”在内的191个成员国中2/3的赞成票并得到这些国家的司法机构批准的情况下，该改革方案才能通过并生效。这个条件本身意味着把这两种设想变成现实是何其艰难。该小组提交的报告中尽管力图按照贡献原则、有利于扩大发展中国家在安理会的代表的公平地域分配和公正代表的原则来选举理事国，但报告中并未提出任何候选国名单，这必然加大了各候选国竞争的激烈性。参加角逐安理会常任席位的有德国、日本、印度、巴西、印尼、尼日利亚、南非、埃及等国。日本和德国分别是联合国的第二、第三大捐款国，他们似乎很容易实现常任梦，然而吸收二战时的两个轴心国加入常任理事国的行列，不仅涉及到修改“宪章”的“敌国条款”，也会遭致曾深受德、日侵略并至今对之疑惧颇深的许多发展中国家的反对。而且，他们还希望拥有否决权，这更增加了加入的难度。在发展中国家中谁更适合代表各自所在的洲也是个很难达成一致的问题。各候选国有竞争者，还有反对者。而且“五常”的态度十分重要。比如德国，在“五常”中英、法和俄罗斯已明确表示支持，但美国则由于美伊战争中德国的唱反调而态度暧昧。

尽管“名人小组”有关安理会扩大的方案在参考了各方意见的基础上进行权衡利弊，尽量照顾各方的利益，但两套方案的出台说明了小组内部意见的不统一，也是各方矛盾难以调和的反映，体现了安理会改革的艰难和复杂。对涉及到地区性、代表性和合理公正性等诸多层面问题的改革，如何做到使各方满意，是难之又难的事情。

（本文责任编辑：季仰舒）