基层稳定的影响因素及压力型考核体制

吴　苒　朱旭东

近日，记者走访了苏北、苏中及苏南的一些县区、乡镇，发现当前影响基层稳定的因素错综复杂，不仅有各地普遍存在的因农村征地和城市拆迁带来的动荡，还有诸如各种特殊群体利益的平衡问题、历史遗留问题、宗教势力和各种邪教组织快速发展带来的不稳定因素，在建设和谐社会的背景下，基层政府维护稳定工作越来越艰巨，而现有的压力型考核体制也有待完善。

四大因素影响基层稳定

一、农村征地和城市拆迁问题短期内难以消化

毫无疑问，农村土地征用和城市拆迁已成为当前影响基层稳定最突出的问题，尽管走访的有关县市乡镇都不愿意具体点明具体事件，但都承认这一现实。事实上，今年以来各地大量的信访者中，反映的问题也多集中在这两个方面，个中缘由，让一些基层官员感叹不已。

江都市花荡镇2002年引进山东一公司兴建了近900亩地的牡丹园，其中占用农民承包土地650亩。按照2002年土地流转时的物价，当年农民亩平均种粮纯收入只有143元，出租给牡丹园后，当年可获得180元／亩，并逐年递增，应该说，群众当时是满意的。但今年粮价上涨、农民负担减轻和政策性种粮补贴到位，当地农民纷纷要求收回土地、重新种粮，由此引发了一系列冲突。

“即使在宜兴，也面临着同样的问题。”宜兴市宜城镇党委副书记周亚定说，就土地权属问题，前些年很多农民不愿意种地，因为种地不赚钱，很多农民就把土地租给别人种了，自己闲散在家或外出打工，当时也找到了他们认可的一个利益平衡点。现在很多农民却单方面想把土地收回来，这必然影响到承租方的利益，而且很多出租行为都是有合同条款限制的，纯粹满足农民的要求很不现实，这样势必从一个极端走向另—个极端。对于这种矛盾，基层的确很难调解。

对于城市拆迁，各地的酸甜苦辣大同小异。一些基层官员说，随着社会经济的迅猛发展，必然涉及到城市格局的重新规划，必然要拆迁，也必然影响到原来居住人对公共资源的独享以及重新安置问题。

一些基层的同志认为，目前城市拆迁面临的主要问题是拆迁补偿价格和市场房价的差距。老百姓的意见：政府如果不搞拆迁，我住得相安无事；现在拆掉了，我没有足够的钱买房子，怎么办?政府应该提高补偿价格，让我买得起房子。

据了解，目前各地都提高了拆迁补偿的标准，但都没有达到市场房价的标准。有的县在财力紧张的情况下，建设了安置小区，本着先安置后拆迁的原则，对拆迁户实行货币拆迁或产权调换，拆迁户可以“二选一”，但众口难调，仍然有少部分人不接受。

二、特殊群体难以特殊对待

特殊群体错综复杂，各有各的特殊原因，是影响基层稳定的长期隐患，谁也说不清什么时候会爆发，很让基层政府头疼。

据了解，在苏北一些县区，特殊群体包括军转干、政转企、辞退民师、50年代小乡干部、离任村“三大员”、离退休老干部、50年代复员军人、乡镇站所改制精简人员、伤残军人、60年代精简下放人员，而在以宜兴为代表的苏南县份，又多了流动人口问题，如流浪乞讨人员、拾荒收旧人员等。

一些基层官员认为，对于一些特殊群体，国家应该研究出台一个结论性的东西，明确哪些是应该解决的，哪些是能够解决的，哪些是不能解决的，给一个明确的说法。要不然他们还会上访，而且还不知道他们的最终要求是什么。这个群体的问题一解决，又引起其他群体的攀比，局势更加混乱。

三、历史遗留问题难以“一肩承担”

许多地方官员认为，历史发展过程中积累性的矛盾，必然有个暴露的过程，不一定属于哪一届政府的问题，因此，即使这些问题现在暴露出来，也不应该由地方政府“一肩承担”。

不仅如此，在一些历史遗留问题尚无解决良策的时候，一些新政策又增添了新的变数，使部分历史遗留问题显得更为复杂。如乡镇站所中农业技术服务中心改革，各地经过努力，切断其财政供养的渠道，精简后也已经基本稳定了，今年上级又要求让原农业技术中心人员重新竞争上岗、考核，并拿出指标，由财政全额拨款。竞争上岗当然要通过考试，年轻人就占了先机，那些上了岁数的、曾经作出过贡献的人自然不服气。所以，这一做法目前实施的难度很大。同样，农业技术中心重新竞争上岗，又引起其他乡镇站所精简人员的攀比：为什么它能改我不能改?这样又引起新的不稳定。现在，乡镇国土所又被收归垂直管理，文件明确为全额财政拨款，人员享受公务员待遇，又引起国土所下岗、退休人员心理上的不平衡，最近也在频繁上访。

因此，基层干部建议上级政府在制定有关文件时，一定要从全局的、整体的角度考虑，不能仅仅站在某些部门的角度。否则，一个文件出台，引起连锁反应，令基层难以操作，执行会引发新的矛盾问题，不执行也有矛盾问题，让基层进退两难。

四、宗教势力和邪教组织的发展难以掌控

据记者了解，目前各种宗教势力和邪教组织正积极向农村渗透，而且基层政府难以掌握准确的第一手资料，特别是邪教组织的发展，已成为影响基层稳定的一个重要因素。往往一个乡镇就有数百名邪教信徒，完全属于地下活动，夫妻相互间也不了解，多是夜间活动，甚至躲到玉米地里活动，很难掌握他们的第一手资料。信了“邪教”后，相信“世界末日”很快就会来临，什么都可以不管了，而信徒又多是家庭生活条件不好的中年妇女，思想比较简单，想寻求寄托，又有境外资金的支持。有关乡镇负责人认为，类似邪教如果不加以控制和打击，发展开来，很多家庭都会散掉。

江都市双沟镇近年来因为全镇无一人参加“法轮功”等邪教组织，多次受到有关部门的表彰，但党委副书记季善宏也承认，在江都城区和双沟镇的周边乡镇，都有邪教活动的踪迹。“新形势下，各种邪教组织很庞大，而且越来越多。要完全妥善解决这些问题的确非常困难。”

对于各种邪教组织，基层官员有一个共同的困惑——目前国家公开宣布的邪教只有法轮功．，公安部虽然内部定了12种邪教组织，但老百姓并不清楚，很不利于基层政府开展相应的工作。

压力型考核体制有待完善

一、压力型考核是相互矛盾的

维护稳定考核中的一个重要指标，就是要减少信访量，但同时又明确要畅通信访渠道，不得剥夺群众上访的权利。很多基层官员认为，这种做法实际上就如同“既要马儿跑得好，又要马儿不吃草”一样，是相互矛盾的。

目前，为了尽量减少被上级政府通报批评的几率，各地除了做好日常维护稳定工作外，一些基层政府纷纷采取“盯访”的做法，一是希望尽量把矛盾解决在基层，更直接的目的则是减少信

访的曝光量。

随着各领域改革力度的不断加大，经济社会发展速度的不断加快，由此带来的体制转轨、机制转轨和社会转型的矛盾，干部和群众认识差异的矛盾，不同单位、不同利益群体之间的矛盾总是在不断涌现，是不以人的意志为转移的。不稳定因素在不断增加，又没有行之有效的解决办法和配套的法律法规，各地的信访量只会上升，简单地以信访数量来考核一个地方稳定工作的好坏，有失公平。

据了解，很多县级市目前在省会城市和北京有关部委都有值班人员，有的还长期驻守，主要任务是“截访”，在上访群众还没能到达目的地前，劝阻回原籍。这一做法虽然引起有关部门的反感，认为侵犯了上访人的人身权利，但在这种压力型的考核机制下，各地“截访”队伍依然保留并在不断加强。

一些基层干部认为，基层的很多不稳定因素，的确有不少是干部作风问题引起的，但一些干部作风的形成则是“压力型”考核造成的。这些干部并不想群众把他们描述成‘歪戴帽，到处杀猪扒粮的反面角色，但整个国家是一种压力型的考核体制，乡村干部也无计可施，而且很多任务都是行政命令。例如新型农村合作医疗，肯定是件好事，但很多农民的意识跟不上。乡村干部肯定是先做思想工作，但还是有很多人不愿意交钱。但上面又下任务，要必须达到相应的参保率，于是就会发生强行收钱，由此引起的不稳定，又能怪谁呢?

二、压力型考核助长“信访怪圈”

“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，这几乎已经在信访群众中形成了一个共识。现在是官越大胆越小，所以一级压一级，压得下面很难办，只好花钱买平安，但这钱往往越花越坏事。江都市委宣传部一位工作人员透露，当地存在一定数量的上访专业户，其中一个人因为拆迁问题已经上访了五六年，当地政府至今已在他身上花了不下50万元，仍然没能把他“摆平”，而且胃口是越来越大。对这一个案来说，花钱未必能买来平安。

信访群众知道干部“怕上”，因此，越是敏感时期，他们越会选择到上一级政府部门上访，基层干部的压力很大。为了减少被批评、通报的可能，一些基层政府把本不应该解决的、或者不应该立即解决的问题，委曲求全，花钱买平安。一些基层官员表示，由于基层政府的确好像按照“信访怪圈”规则办事，所以上访群众越来越迷信这一“怪圈”。

宜兴市政法委书记徐南江另有一种解释，他说，现在老百姓都知道基层干部“怕上”，认为上级政府重视了，以压力型的考核来考核下级干部，就能解决问题。其实这还是一种“以权治国”，而不是以法治国。

南京大学公共管理学院院长童星教授说，很多不稳定因素是通过“信访”反映出来的，他建议畅通信访渠道，并提倡真正意义的“信”访，或者“电话”访和“电子邮件”访，但有关部门对这些信访必须努力做到“有访必复”，最起码让上访者感觉到有人在关注他们反映的问题。久而久之，上访者就会逐渐放弃“人”访的模式，“信访怪圈”也就逐渐被打破了。

三、压力型考核务必加强上下级的信息沟通

早就有一种说法：“中央大晴天，省城变了脸，县城刮大风，乡镇把人淹”，言下之意，中央的政策到了下面就会被层层官员歪曲滥用，也表明老百姓对基层干部的极度不信任，基层干部无形中被推向了老百姓的对立面。还有些基层官员说，“好人”都给上面做了，下面只能做“难人”。往往一个政策下来，基层政府就要乱好一阵子。

一些基层官员认为，对上级政府来说，方方面面的不稳定因素牵涉到不同利益群体，一些问题的解决不要随意开政策口子，而要充分考虑的地区、部门的差异，不同群体的差异，要考虑到开政策口子可能带来的连锁反应。

童星认为，所谓的政策口子，往往都是中央的条口部门在开，因为背后牵涉到部门利益，但这对于各级基层政府来说，往往都是灾难性的，这也是很多政策到基层无法执行的根源所在。要解决这一问题，必须加强上下级的信息沟通，并且尽量减少维护部门利益的色彩，才能达到政令通畅、有令必行的效果。

江苏的一些基层干部认为，如果上下级部门有意识地加强了信息沟通，不仅有利于基层政府主动与上级有关部门加强联系，反映真实情况，也便于上下协调，更好地做好维护稳定工作。

童星分析认为，目前基层维稳工作之所以难做，实则是原有的管理控制体系、政府主导型的发展模式，已经不适应当前的经济发展和社会转型新形势的需求，也不适应新形势下妥善处理人民内部矛盾的需要，必须要调整。调整的重点有两个：一、重点进行政治体制改革，调整原有的控制体系，加以改革改善。二、调整政府主导型的发展模式，通过落实科学发展观来解决。不追求GDP，不以此来考核官员。他认为，这两个问题不解决，其他问题再怎么处理，也无法从根本上解决影响基层稳定的不稳定因素，并可能引发更多的不稳定因素。

[责任编辑：黄杰]