对内蒙古煤炭资源型生态小城市（镇）建设若干问题的思考

薛利强　史增震

内蒙古煤炭资源富产区在缓解我国当前能源紧张中发挥了举足轻重的作用，凸现了煤炭资源在发展国民经济中的重要地位。从短期发展经济角度考虑，内蒙古煤炭资源富产区和国家之间做到了“双赢”：国家走出能源短缺困境，这些地区实现了GDP的快速增长。然而，从可持续角度考虑，依靠资源崛起的小城市（镇）由于利益的驱使，过度开采、加工煤炭资源，对生态环境的破坏变本加厉，让煤炭资源型城市的生态建设面临严峻的挑战。煤炭资源型小城市是未来大中型资源城市的雏形，必须本着“边发展、边治理”原则进行城市的生态化建设，否则将重蹈我国部分资源型大城市的覆辙，为生态建设付出巨大的代价。

一、生态化城市（镇）建设的一个重要原因：弱环境关系曲线

“西部大开发必须以生态环境保护为先导”是国家一贯的政策。我区煤炭资源型城市（镇）在发展当地经济的同时，必须时刻警惕重蹈“先污染，后治理”的老路。从整体上看，我区煤炭资源型小城市（镇）的环境污染（破坏）还未达到发达国家工业化时期那样的严重状况，但是也显示出较弱的库兹涅茨曲线的特征。

从环境关系曲线来看，在T1时期（上世纪80年代），我区大部分煤炭资源尚未开发或开发规模小，因此环境关系曲线是处于总量控制之内；然而到了T2时期（上世纪90年代前期），当全国平均环境曲线仍然处于总量控制之内时，我区部分煤炭资源地区的环境曲线由于煤炭资源的开采而突破总量控制但程度不大；90年代末期直到现在，随着国家西部大开发以及持续一段时间的全国能源供应紧张形势下，一些煤炭资源型小城市（镇）迅速崛起。煤炭经济是这些地区的主导经济，然而部分地区在夜以继日开采煤炭的同时存在土地复垦率、污水处理率、烟尘排放率、绿化率低，有些企业即使安装了环保设施但为了控制成本而不投入运营，使当地的生态环境脆弱度加剧；同时，由煤炭经济而带动的其他相关产业如：火力发电（火力发电厂，每年排放大约数以亿吨二氧化碳，同时大量消耗地下水等等，因此火力发电污染已经成为内蒙古西部最新的污染主要来源之一）；电石及乙炔产业（电石是高耗能产品，乙炔生产具有电石污染，严重影响环境）；铁合金、硅铁炉等污染产业也给煤炭资源型小城市（镇）的生态环境带来一些负面影响。

国际上对煤炭资源的开发，在注重生态环境保护的同时，倾向于只建开采基地，不建附属设施的方式，开采之后就离开这个地区。而我国，由于人口多而广且经济欠发达的国情，起源开采地区不可能“丢弃”，还必须承担起“养活一方、致富一方”的重任。因此，无论今后这些地区经济是否转型，都必须进行良好的生态化建设，走生态城市（镇）的道路。内蒙古在走小城市（镇）建设道路中，对于煤炭资源富产地区，基于其产业特点和可持续发展，也注定了必须走生态城市（镇）的道路。

二、制约内蒙古煤炭资源型生态小城市建设的若干因素及治理

（一）煤炭资源浪费严重

大多数煤炭矿区小城市的煤炭企业（注：主要是地方中小型煤炭企业）生产装备落后，技术水平低下，年生产能力、回采率较低，加上众多非法开采点的存在，造成煤炭资源的极大浪费，同时也在破坏着共、伴生矿产资源（高岭土、耐火粘土等）。煤炭资源转化效率不高，深度加工水平低。依托煤炭资源的电力企业的蒸气、余热任意排放，浪费现象严重。

治理措施：一是合理调整工业生产力布局，防止低水平重复建设导致煤炭资源的浪费；二是引进、开发产业链长、科技含量高、附加值大的生产项目，提高煤炭资源的转化效率，减少环境污染程度；三是在市政基础设施改造中大力推广洁净煤综合利用系统。四是提高劣质煤、煤炭废料等的利用率，对矸石可以采取发电的方式转换为能量，煤渣做无熟料水泥，热水用于24小时供热水、热水鱼池、虾池、养殖菌类、仿春夏秋冬温室大棚，幷可向温室供应二氧化碳气肥。

（二）盲目、低水平的生态城市建设

针对盲目、低水平带来的生态环境破坏，煤炭资源型小城市还是首先树立可持续的发展观，从大局出发，作长远考虑，避免一哄而上。其次，煤炭资源型小城市有自己特有的地理环境、历史文化和建设条件，要尊重、研究、发扬自身的特点，根据自己的特点因地制宜、扬长避短，从一个或几个侧面，抓住优势，体现个性,制定实际的、具有自己特色的生态城市建设方案。融“绿色煤炭城市”“山水城市”、“园林城市”、“卫生城市”、“健康城市”、“绿色城市”等于一体。既体现生态城市建设的优势，又给人们一个醒目的形象。同时作好生态城市的科学规划，防止盲目扩张导致的“空壳”、“烂尾”以及低水平、重复建设带来的资源严重浪费和环境破坏。最后，在生态小城市建设的模式选择上宜采取“渐进式”与“边发展边美化”的发展模式，避免“急骤式”和“先发展、后治理”所造成的生态城市代价。

（三） 煤炭资源型小城市（镇）“小煤窑”现象及其治理

除了部分小城市因盲目扩张造成的巨大生态环境破坏外，煤炭资源型小城市当前面临的最严重的一个问题是“小煤窑”现象。小煤窑是上世纪80年代后在我国异军突起的一支煤炭开采主力军。尽管它在发展城乡个体经济方面发挥了一定作用，但同时也带来了一系列严重危害和问题。一是小煤窑掠夺式的开采给矿区和当地的环境生态造成的破坏是难以估量的。这一问题在煤炭资源型城市表现都很突出，也很普遍。二是非法小煤窑对煤炭资源造成极大的破坏和浪费，幷直接威胁大矿的安全生产。非法煤小煤窑对国家资源无偿占用，拒不执行国家安全生产法规，以民工的生命为代价进行掠夺式生产，更无从谈起合理布局和上交税费。这些小煤窑所产生的经济效益或给地方提供的财源，是以过度消耗煤炭资源作为“外部利益”或“社会成本”，由全社会乃至子孙后代共同承担为代价的。三是非法小煤窑严重干扰了煤炭市场秩序。一些小煤窑除了在开采上想方设法谋取暴利外，原煤掺矸石，降低煤质，降低成本，低价倾销，违规销售，打着国有煤矿的牌子进行销售，不仅加大了社会使用煤炭的污染程度，而且严重扰乱了煤炭市场秩序，影响了国有企业的经济效益和企业信誉。

煤炭资源小城市对小煤窑的治理作好以下几点工作：首先，对合规合法经营却又不得不关闭的小煤窑要作好补偿工作，对非法小煤窑要坚决整顿直至关闭；其次，打击有“寻租”行为的地方保护主义，切断他们利用小煤窑谋取个人福利的资源线；最后，对小煤窑造成的生态环境破坏，要采取政府、企业、居民联动的方式进行恢复、保护，全民参与建立生态型煤炭资源小城市。

（四） 生态旅游、工业旅游等旅游资源开发不够

我区煤炭资源型小城市（镇）大多地处山川、丘陵地带，除了具有丰富的煤炭资源，还有丰富的生态环境资源：山川、河流、树木等，因此，具有发展旅游业赖以凭借的天然资源；同时，一些地方极富特色的煤矿（包括露天煤矿）机械、场所、设施等结合其他旅游资源，可以开发成为很好的工业旅游产品。在地方经济以及城市（镇）化的扩张中，当地工业、农业、交通运输业和基础设施建设有了长足的发展，再加上小城市（镇）的知名度和影响力不断扩大，因而，发展旅游业就有了依托。然而，目前我区许多资源型小城市（镇）专注于“能源荒”下的生产扩张，并没有开发旅游业的意识和规划，这也影响到这些城市的生态化建设。

煤炭资源型小城市具有发展旅游业的天然优势，在调整产业结构和企业转型的过程中完全可以发展旅游产业这个无污染、无硝烟的产业。可以结合资源开发过程中的生态环境建设，利用自然生态旅游资源单独发展旅游产业，也可以将煤炭工业旅游和自然生态旅游、人文旅游结合起来发展旅游业。总之，发展旅游业既可以增加GDP的收入来源，同时可以为今后的城市生态环境建设积累治理、保护、涵养资源，解决生态环境建设资金不足的尴尬。

（五）“独具特色”的“城中村”问题及其治理

之所以“独具特色”是因为这些小城市（镇）的“城中村”与大城市不同。大城市的“城中村”问题主要是城市外围（周边）由农村向城市自发形成的脏、乱、差场所，给城市的扩张和管理带来诸多麻烦。煤炭资源型小城市（镇）本身植根于贫困落后的偏远山区，受该地区政治、经济、文化影响较深，没有先进、成熟的城市建设经验，因此，在城市建设中“半洋半土”色彩较浓，从而也给“城中村”留下许多发展空间，因此，煤炭资源型小城市（镇）的“城中村”是在小城市（镇）内部逐步发展起来的场所，可以说在某种程度上与市镇建设“共生”。近年，我区煤炭资源型小城市（镇）的扩张速度比大城市的扩张速度更迅速，因而，应该及早发现问题进行治理，而不可像大城市那样先污染了，后才治理，结果成本高，难度大。

我们认为，在预防和治理煤炭资源型小城市“城中村”问题上，须做好以下三点工作。

首先，科学规划设计。在小城市（镇）建设的一开始，地方政府和煤炭企业集团应该联手城市规划，顺应城市发展趋势，将城市的发展目标定位为“生态型”、“花园式”，不给“城中村”留下丝毫发展空间。

其次，从严城市管理。城市环境质量的好坏与城市经营管理手段的松紧密切相关。必须切断有关部门或个人的“寻租”源头，打击置之不理生态环境生死与不顾的腐败行为。管理严格则“生态城市”兴，管理松散则“城中村”兴。

最后，体现公共福利。在已有“城中村”改造过程中，必须将“生态化”放到城市建设的第一位，真正体现政府的公共福利职能。拆迁改造的“城中村”大多为密集型、交通拥堵场所，因此，政府要少开发商用店铺和楼宇，多搞城市绿地建设、花草种植及绿色公园建设，使生态环境还原于民，造福于民。

三、我区煤炭资源型生态小城市（镇）建设的简要模式

内蒙古煤炭资源型生态小城市（镇）建设模式可以采取“四位一体”式，即集“集约型、清洁型、循环型、人文型”于一体的模式。为此必须做到以下四个方面的转变。

（一）由粗放型模式向集约型模式转变。

即从主要依靠上新项目、扩大生产规模，转变到以改造、充实、提高现有企业为重点；从主要依靠增加能源、原材料和劳动力的消耗，转变到主要依靠科技进步、降低消耗、提高劳动者素质；从主要追求产值速度到提高技术含量等。

（二）由污染型模式向清洁型模式转变

即由污染所造成的环境成本巨大，转变为通过资源的节约、重复、循环利用，尽可能地减少最终排入自然环境中的废弃物。

（三）由单向型模式向循环型模式转变

即由资源在完成一个经济周期后就退出经济领域转变为完成一个经济周期进入下一个经济周期，流程为：“资源生产→销售→资源回收利用→资源生产→销售→资源回收利用→……”周而复始。

（四）由金钱型模式向人文型模式转变

即由改变那种只顾眼前致富，无度开采资源，牺牲环境利益，追求巨额金钱利益转变为追求可持续发展，追求社会的全面进步，追求整个社会和谐幸福，建立以人本、文化价值为先导的人文型经济社会。