考问官员考核制

杨凤春

古今中外，如何管理官员都是社会生活中最考验人类智慧和技巧的难题。不同的制度，管理官员的方法完全不同。在还不能做到官民一体、官员与公众之间多少还有着那么一些界限的条件下，官员一旦为官，尽管相当程度上可谓进入了“自由王国”，但对他们也不能一点外部限制也没有，总得采取些办法，有些制约，以便在官员中分个优劣高下，用奖优罚劣的方法激发出一些知耻为勇的气氛，于是以考核为中心的官员管理方法就起了重要的作用。

但近些年来，随着职位竞争的加剧、为官行政“同质化”程度的加深，考核的功能也在异化。不断被魔法化、被神化的考核正在令人遗憾地走向初衷的反面：原本用来考核官员，以希图能够对官员奖惩、升黜提供客观标准的一系列手段，现在却成为一些官员用来糊弄上级的道具，数字出官，官出数字，正此之谓也。在一系列令人眼花缭乱的“数字变官”的魔法大戏中，尽管一些官员的瞒天过海、上下其手，起了重要的作用，但更值得人们思考的恐怕是“考核”自身固有的问题。

首先应当考问的是：为什么要考核？显然考核是一种评价机制，是为了给特定的对象分出等级。按说分级能够提高官场的活力，强化官员间的竞争（比如末位淘汰），因而具有一种正向效应。但分级是需要一定前提条件的，其逻辑前提是要求所有被考核对象具有“可比性”，即大家是在同一环境条件和类型下进行竞争。如果不考虑考核对象的可比性而进行比较的话，那么考核所追求的分级目标也就失去了起码的道理。但事实上，总是以特定形式出现的考核指标并不总是符合所有官员所面临的情况。在大一统格局、同时又要求官员实事求是行政为官的条件下，如何在差异很大的不同环境间，求得官员考核内容和标准的一致，几乎是无法解决的难题。事实上，如果完全诚实地按照目前的考核逻辑行事，必然会使一些官员“冤死刀下”。从这个角度说，考核的目的与形式、手段之间在逻辑上是断裂的。

其次，与为什么要考核问题相表里，谁有权考核也具有根本的意义。“谁考核”本质上是话语权的问题，即在同时存在多种考核要求、方法、结果的情况下，谁说了算一类的问题是至关重要的。人们很难设想，一个对官员的实际利益不具有决定性影响的人能够实施对官员的“考核”。考核权的底牌是任免权（实际上不以任免权为后盾的考核权是没有实际意义的），而考核权与任免权在实践中常常又是合二为一的，谁掌握了考核权谁就掌握了任免权。因此，考核权的功能、效应，必须回溯到任免权中去寻找，说考核机制出了问题，不如说任免机制出了问题更客观。目前，不追究任免权的归属，而仅仅在考核权层面上做文章，以图解决问题的作法，是徒劳无功的，无助于考核形式化、虚假化问题的解决。

第三是考核什么的问题。考核什么涉及到考核者的利益诉求是什么，是考核者与被考核者关系的映射，具有浓烈的政治意味。“考核什么”在不同的政治制度、历史时期及不同的策略考虑下，是极其不同的。在和平民主、繁荣安定的时代，考核者没有什么必然要关心的东西，因此主要看被考核的官员是否能够得到考核者，也就是选民的欢心。而在目前我国条件下，如何使考核内容更多地具有“公共性”、公众性，而尽可能地使“长官诉求”降到最低，这才是良化官员考核机制的重要出路。实际上，从国家与社会一致、政府与公众关系进一步改善的角度说，真正有价值、可持续的官员考核机制，就是考核权由选民行使的考核———选举。届时考核就是选举，选举就是考核，或者也可以说，最好的官员考核机制就是取消目前意义上的考核，而尽快建立选民选举制。

（张仁正摘自《决策》）