农村“银发浪潮”的对策思考

赵成章　王琳娜　张洪瑾

摘要：我国已进入老龄化社会，“银发浪潮”的提前到来，格外引人关注。尤其是农村的养老问题是我国今后几十年长期面临的重要问题，解决好这一问题，是构建和谐社会的重要方面。

关键词：人口老龄化；养老问题；决策选择

中图分类号：C913.6文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)08／09—0100—03

所谓“银发浪潮”，不是指因人的寿命延长，使社会上老人自然增多的现象，而是指社会在育幼养老过程中，因为政策调控，导致暂时性老壮少幼比例失调，某一个时期出现老人比例超常的状况。2000年第五次人口普查数据表明，我国60岁及以上老年人口已达到1．3亿人，65岁及以上老年人超过8827万人。并且，老年人口的比例在今后几十年里仍将逐步上升。我国将是世界上继日本之后的又一个人口老龄化速度极快的国家。找出如何应对一个发展水平较低的老龄社会的办法是我国在本世纪面临的最大挑战。

目前，我国农村养老问题主要表现在以下几方面：

一、传统养老保障模式的保障功能逐渐弱化

随着农村经济改革的深入，传统的以血缘关系为纽带的家庭养老保障模式的保障功能正在逐渐弱化。由于传统家庭养老保障模式具有很强的家庭性和排他性，因而缺乏作为社会保障制度所应有的互助互济功能，其养老保障机制的有效性建立在道德约束的基础之上，还缺乏制度约束机制。

导致养老保障功能贫弱的另一原因，是农民还处在社会保障制度的大伞之外。农民拥有政府给予的土地，土地的保障是最根本的保障，因此，这就成为一些人经常用以解释为何不将农民置于统一的社会保障制度之下的理由。事实上，土地的保障功能也在日益弱化。一方面，随着90年代后期以来农产品价格指数持续下降的趋势，农民来自于土地的经营性收入大幅下降，特别是遇到自然灾害频发年度，收入少。另一方面，在农村人口的绝对数量不断增加和人均占有耕地数量不断减少的情况下，希望通过土地集约化经营以提高土地收益并以此强化土地的保障功能是不现实的。

二、现行农村社会养老保险制度存在缺陷

民政部于1991年开始试行《农村社会养老保险基本方案》，从形式上说，比之传统家庭保障和土地保障基础上的养老模式，毕竟是一种政府主导下的社会养老保障制度安排，但从其内容来看，仍然存在着显而易见的制度缺陷。

首先，作为社会养老保险制度，其筹资模式缺乏社会性。基本方案中明文规定：坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持。也就是说，现行农村社会养老保险基本方案其资金筹集模式的主体是个人和家庭，而不是国家、集体和社会。在当前“三农”问题比较突出的情况下，对广大贫困农民来说，今天尚且不保，何谈将来?因而缺乏可操作性。

其次，从现行农村社会养老保险制度的客观效果分析，在完全个人账户和完全积累型的养老保障模式下，参加养老保险的大多是那些收入较高的农民，这些人即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决，而那些最需要社会养老保障的低收入的贫困农民由于交不起费而排除在外，形成“保富不保贫”现象，造成新的社会不公。

再次，现行农村社会养老保险制度缺乏强制性。强制性是社会保障的固有属性，综观世界各国社会保障的历史，社会保障制度产生的最初动因就是通过解决丧失了基本生活来源的贫困人口的生存问题，以避免社会的动荡不安，也就是说，社会保障制度的建立有着社会安全方面的考虑，而不仅仅是一种福利措施。从这个意义上说，只要社会上存在着需要保障的人群，政府和社会在社会保障方面的责任就难以回避。这是社会保障制度对政府和社会的强制。而对于社会成员来说，只要其符合法律统一规定的条件，不论其地位、职业、贫富状况如何，均应被强制性地纳入社会保障的范围。而我国目前实行的自愿基础上的以个人交纳为主的农村社会养老保险基本方案，显然与此有着极大的差距。

三、构建农村社会养老保障制度面临诸多问题

在市场经济体制下，社会保障已经成为公民的一项基本的权利。构建一个完善的农村社会养老保障体系，以应对人口老龄化的挑战和体现公平，已日益成为关注农村问题的人们的共识。但是，就现阶段我国所面临的实际情况来看，实现这一目标的难度仍然不可低估。

1．政府财力的约束

我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，要在目前情况下建立一个覆盖全社会的统一的社会养老保障体系，就政府的现有财力而言显然是不现实的。我国的社会保障制度之所以采取城乡有别的制度安排，在一定程度上就是迫于这种无奈。

2．城市化进程与社会保障制度缺失的矛盾

农村经济体制改革，使得长期以来被禁锢于有限的土地上的农村剩余劳动力如汹涌的洪流涌向现代部门。这些进入城市的农村剩余劳动力，也遭遇城市居民可能遭遇的包括养老问题在内的各种生活风险，但目前国家和社会尚没有提供相应的制度安排为其化解这些风险。

3．经济发展的不平衡

区域经济发展的不平衡性使得建立一个统一的农村社会养老保障制度的难度大大增加。我国农村不仅存在区域经济发展不平衡状态，而且这种发展不平衡的状态存在进一步扩大的趋势。面对这样的情况，制度设计上的最大困难在于难以确定一个统一的保障给付标准。而且，不同地区在农村集体经济的发达程度和地方政府的财力状况方面都有较大的差异，无疑将会影响到社会养老保险资金的筹措。

4．农村集体经济的削弱

在农村改革以前，农民除依靠家庭养老以外，还可以通过集体经济制度而获得一定的集体保障。联产承包责任制以后，许多地方原来以社队为基础的集体经济实际上已经瓦解，农村集体财产以各种形式流失，集体资源被严重破坏，有些地方或者集体经济由于财务管理上的混乱，集体资产的积累职能日渐消失，或者在发展农村社会公益性事业中不切实际，要求过高，导致原有的集体积累被消耗殆尽。在这种情况下，原有的集体保障已经不复存在。

根据以上分析，我们认为，在当今情况下，完善农村养老保障制度须从以下几方面人手：

1．以建立完善的农村社会养老保障制度为目标

在现代社会中社会保障制度是实现公民的生存权利以及其他人权的保证，是全体社会成员共同享受社会发展成果的重要途径，也是维护社会稳定和促进经济发展的重要支柱。因此，在我国建立完善的、包括城市和农村在内的覆盖全体社会成员的社会保障制度，不仅是为体现每一公民的生存权和其他人权，也是为实现我国国民经济的持续发展和社会稳定所必需。因此，应该以建立覆盖城乡所有人口的养老保障制度为目标。

2．根据条件建立差别式的农村社会养老保障

制度

我国农村不同地区之间经济发展水平极不平衡，而且这种不平衡将会在相当长的时期内继续存在。这使得建立覆盖城乡所有人口的养老保障制度在近期内尚缺乏现实基础，但这并不意味着在部分经济比较发达的地区也不具备这种可能。因此，应该着眼于构建与各地区经济发展水平相适应的、有差别的农村社会养老保障制度。在难以确定统一的缴费标准的情况下，可以根据各地区的具体情况设计不同的标准。农村改革20多年来，部分地区农民的收入有了相当程度的提高，许多农民已经具备了为其养老保障筹集资金的能力。如果政府除了在政策上的扶持以外，适当地增加对于农村社会养老保障的投入，在部分地区建立农村社会养老保障制度是完全可能的。

3．在城乡之间构建制度衔接的通道

我国正在实施的城镇化战略，旨在提高城镇化水平，转移农村剩余劳力。目前情况下，实现这种转移的主要途径是进入乡镇企业就业或其他非农就业以及进入城市打工。但是，通过这些方式实现的农村劳动力转移，虽然事实上已由农业劳动力转变为非农业劳动力，但却无法达到与城镇居民同样的经济和社会地位。尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖。这种状况极大地阻碍了城市化的进程。应该尝试在城乡社会保障制度之间设计互相衔接的通道，允许非农化人口进入城镇养老保障体系。比如对那些已经在城镇有了比较固定工作或已经进入城镇落户的非农化人口，吸收其参加城镇的养老保险。此举不仅能够为这部分人化解养老风险，也有助于加速我国的城市化进程。

4．在自我保障的基础上逐步增加社会统筹的比例

自我保障是指社会保险中由个人缴费所形成的保障能力，在完全实行自我保障的制度下，保障能力的大小将完全取决于劳动者缴纳社会保障费用水平的高低。以社会保障制度所要达到的目标来说，本来就是为弥补个人自我保障能力缺失而提供的互助和互济。因此，必须改变目前的农村养老保险基本方案过于强调自我保障的状况，应该在制度设计上考虑逐步增加社会统筹的比例。

5．根据条件逐步向强制性的养老保障制度过渡

目前实施的农村社会养老保险是以自愿为原则的，参加养老保障者所获得的保障制度与其本人所交纳的社会保险费用直接相关，因此这种保障更多地带有个人储蓄的性质，个人储蓄自然以自愿为原则。但现代社会的养老保险作为政府推行的一项社会政策，强制性是其主要特征之一。从改革的方向和目标模式看，农村社会养老保险也应该从自愿阶段走向强制阶段。当然，如果强调自我保障为主，强制性当然是行不通的，而一旦农村社会养老保障真正实现了现代化，那么强制性就是必须的了，而且可以相信其能够为农民所接受。

6．努力尝试进行相应的“硬件”建设

在强化全社会养老思想并健全各项社会性保障措施的基础上，应着手开始建设各类养老设施，要先作试点，取得经验，逐步推广。作为硬件措施，它可以视作全社会“夕阳工程”的物质性保障。要城乡有别，适当分类，建立各式各样的老人互助院、老年公寓、老人康复中心等，可以采取市场、半市场化进行运作。根据需要和自愿相结合原则，让空巢老人、健康老人、无自理能力老人……等，进入各类的养老院、寓，各得其所。

(作者单位：中共盐城市委党校)

责任编辑：黄 杰