监督救济 责权相应

顾越利

国家使用公务员的目的，是通过公务员行使法定权力，实现对公共事务的管理。因此，《公务员法》中的“公务员义务与权利”是国家与公务员之间的法律关系的基础内容，它既是国家对公务员职责的基本要求，也是公务员行政行为的直接依据。同时，《公务员法》还以“惩戒”、“法律责任”的规范形成对公务员履职的监督机制，以“申诉控告”的规范为公务员权利的救济机制，力求责权相应，监督救济并举，保证实现国家公共管理目的。

第一，义务与权利。《公务员法》第十二条对公务员“义务”的规定涉及九项内容，即：模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，提高工作效率；全心全意为人民服务；接受人民监督；维护国家安全、荣誉与利益；忠于职守，勤勉尽责，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律、恪守职业道德，遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。

与“义务”相对的是保障公务员正确履责的重要因素——权利，《公务员法》第十三条公务员享有八项法定权利规定：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训以不断提高政治理论和业务水平；对机关工作和领导人员提出批评与建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。

公务员的“义务”与“权利”是相互对应、相互依存的内容。“义务”是公民基于公务员的特定身份而须遵行的履职基本要求，“权利”则是明确公务员在工作中应享有的权益，以调动其工作的积极性、主动性，最好地实现公共管理。任何公务员不能只享有权利而不履行义务，任何公务员行使职权须依法进行，义务的履行受纪律的约束。与１９９３年国务院颁行的《国家公务员暂行条例》的同项内容相比，《公务员法》更注重从当代社会“行政”的特点及要求公务员依法积极履职的视角来规范公务员的义务与权利，规定的内容更具明确性，用语更专业化。与西方国家对公务员义务权利的规定相比，该规定也体现我国的国情。如西方国家要求公务员“不参与政治活动”，而我国公务员不仅可以参加政党及其他社会团体组织的活动，而且参与活动的形式多样。当然，目前世界上不少国家都以立法的形式对公务员资产申报作了义务性规定，而受到我国社会广泛关注的官员财产申报制度却未被《公务员法》确定，不能不说是个缺憾。

第二，惩戒与责任。《公务员法》中的“惩戒”是在明确公务员的义务权利之后，国家对公务员在履行义务中更具体的行为要求（即纪律）与公务员违反行为规范应受到的行政处分。《公务员法》中的“义务”与“纪律”是分别从积极和消极方面要求和约束公务员的履职行为，同时，以“行政处分”作为违纪但未构成犯罪的公务员的行为后果，形成较有效的对公务员履职的监督约束机制。

《公务员法》中的“纪律”包括对公务员在政治、工作、廉正、社会公德等方面的要求，以禁止性的规范要求公务员不得进行下列行为：煟保犐⒉加兴鸸家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；煟玻犠橹或参加非法组织或参加罢工；煟常犕婧鲋笆兀贻误工作；煟矗牼芫执行上级依法作出的决定和命令；煟担犙怪婆评，打击报复；煟叮犈虚作假，误导欺骗领导和公众；煟罚犔拔邸⑿谢摺⑹芑撸利用职务之便为自己或他人谋取私利；煟福犖シ床凭纪律，浪费国家资财；煟梗犂挠弥叭ǎ侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；煟保埃犘孤豆家秘密或者工作秘密；煟保保犜诙酝饨煌中损害国家荣誉和利益；煟保玻牪斡牖蛘咧С稚情、吸毒、赌博、迷信等活动；煟保常犖シ粗耙档赖隆⑸缁峁德；煟保矗牬邮禄虿斡胗利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；煟保担牽豕せ蛘咭蚬外出、请假期满无正当理由逾期不归；煟保叮犖シ醇吐傻钠渌行为。

对公务员履职行为的另一项限制性要求体现在《公务员法》的第一百零二条中，即辞去公职或退休的公务员，原系领导成员的在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

服从上级命令是公务员的纪律之一，但公务员能否以命令有错为由拒绝执行？对此，《公务员法》规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误时，可以向上级提出改正或者撤销该决定或命令的意见，若遭拒绝，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。但公务员执行明显违法的决定或命令的，应依法承担相应责任。此规定着力解决“服从上级命令”与“增强公务员的责任意识”在行政管理中发生的冲突，有积极的意义。但什么是“明显违法”、如何避免公务员以“明显违法”之名拖延公务的执行等问题，在《公务员法》中并未规范，因此，当服从命令的要求与公务员责任意识发生冲突时，如何将解决冲突的程序具体化，应是今后立法补充的内容。

对违反纪律的公务员实施行政处分包括以下几项内容：（１）处分决定机关。考虑到目前我国公务员的人事任免及管理有多种途径及形式，《公务员法》对违纪处分的决定机关并未做统一、明确的规定。根据相关的法规及行政处分实践，处分决定机关及权限主要有：对一般公务员的处分决定机关主要由对其有人事管理权的任免机关或纪检监察部门；对由上级机关决定任命的公务员，其警告、记过、记大过、降级处分，由所在机关决定，报任免机关备案，撤职以上处分，由所在机关报任免机关决定；对由权力机关选举或决定任命的公务员，降级以下处分由所在机关决定，报选举或决定任命机关备案，撤职以上处分的，报请选举或决定任命的机关予以罢免。（２）处分的适用及程序要求。处分决定机关给予公务员处分，应对其违纪事实调查、核实，并将调查的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，听取其陈述和申辩，最后由处分决定机关依其管理权限在规定的期限内做出处分决定，以书面形式通知公务员并告知其享有的申诉权。若公务员违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。（３）处分的解除。除“开除”以外的处分，公务员在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，解除处分。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分影响，但被撤职、降级的，不视为恢复。

如果说《公务员法》中“惩戒”的适用对象是公务员个体，那么，《公务员法》中的“法律责任”则主要适用于公务员所在的机关及主管部门，包括其中的责任人员。《公务员法》列举了行政机关及主管部门在对公务员任用、管理过程中的违法行为及责任追究方式（包括民事责任、刑事责任），以保证《公务员法》得以有效实施。

第三，救济与保障。与国家及行政机关相比，公务员处于弱势地位，需有相关救济制度对公务员合法权益予以保障。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在这方面的力度加大。该法中的“申诉控告”即规定：公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，或者公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的、可以在法定时间内，依法向上级机关或有关专门机关提出控告。其具体内容有几点值得关注：一是明确列举出公务员可提起申诉的事项，包括处分及辞退、降职、免职、定期考核不称职，工资福利待遇等事项。这种列举式的规定比原《国家公务员暂行条例》的相关规定更具体，更具操作性。二是确立了二级申诉制度。即变原《国家公务员暂行条例》规定的一级申诉制为二级申诉制。公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可向同级公务员主管部门或向作出该人事处理决定的机关的上一级机关申诉；也可不经复核，在法定时间内直接提出申诉，对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。三是《公务员法》明确规定了申诉受理机关处理申诉的权限及处理时限，保证公务员的申诉控告及时得到回应。四是《公务员法》未将公务员的申诉与司法接轨。目前世界上许多国家对公务员损害的救济有行政、司法两条途径，我国法学界也有将行政诉讼定为公务员权益救济方式的要求，但《公务员法》未予确立。