论科学发展观条件下地方政府理念建设

窦立夫

摘要：科学发展观条件下的中国地方政府面对的是变化了的行政生态，而首当其冲的是政府理念建设。地方政府发展的人本理念具体展开为人本维度、制度创新维度、法治维度、资源节约维度、新发展路径维度。

关键词：科学发展观；地方政府；理念建设

中图分类号：B035文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)08／09—0072—03

地方政府被国外研究者称为“统治的脚手架”，地方政府理念则是整个施政系统的“灵魂”。因为凡属国家内政的理论、政策和法律“都聚合在地方一级政府”。我国地方政府的理念由计划经济时期的政治一执行式到改革开放初期的分权一调适式，再到社会主义市场经济前期的市场一效率式，正如美国行政学家理查德·D．宾厄姆所说“地方行政人员则必须学会妥善应付变革，因为他们不可遏制变化”。在新的科学发展观的条件下，我国地方政府应当树立什么样的理念从而适应新发展环境提出的各种挑战，有所作为是正确的态度。

一

科学发展观条件下的地方政府理念应符合地方政府在整个政治体系中的实际地位，满足其破解难题培养内生增长机制的要求和适应经济全球化进程及行政生态变化的需要。具体可概括为发展一人本理念，即以人为本，以制度创新寻找新经济社会环境下新的发展路径，努力构建资源节约型社会和法治政府。

第一，树立发展一人本理念，是因为它已成为事实上的经济社会发展主体。在高度集中的计划经济体制下，中央政府几乎垄断了所有的有形资源，地方政府几乎没有自己独立的利益，很难鼓励地方政府的探索精神。中国共产党第一、二代领导集体都认识到了过分集权的弊端，主张适度分权，从1980年起，实行“分灶吃饭”，出台相关改革政策，实行多种形式的“划分收支，分级包干”体制，承认了中央和地方财政各自的利益。从1985年起，实行“划分税种，核定收支，分级包干”，进一步划分了各级政府的事权。从1988年起，实行全方位财政包干体制，给予了地方政府更大的利益独立性，地方政府也承担了更大的责任。从1994年1月1日起，全国实行分税制。按照“存量不动，增量调整”的渐进原则，照顾了中央和地方两个积极性。把第三产业和农业税种划归地方，有利于地方政府发展第三产业和资源开发，同时，把产业产品增值税的75％、消费税的全部划归中央，在很大程度上遏制了地方盲目发展价高、税多、利大产业的倾向，从而为解决市场封锁和地方保护主义问题提供了较好的条件。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确了地方政府的管理范围和责任，“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法治统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本，增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任”。以财政权力下放为主的地方分权的发展，使地方政府具有了十分明确而相对独立的经济利益和行为目标，中央政府和地方政府不再是单纯的行政隶属关系，而是具有了契约关系的性质。中共十六大又提出“把发展作为党执政兴国的第一要务”，“离开发展，坚持党的先进性、发挥社会主义制度的优越性和实现民富国强都无从谈起。地方政府作为区域经济社会发展的主体地位已经奠定，地方经济社会事业的发展意味着财政增长和资源增长，地方政府发展经济社会事业的积极性得以充分调动。

第二，树立发展一人本理念，是因为它能为破解地方难题培养内生增长机制提供动力。当前地方政府面临着许多急需破解的难题，如农民增收缓慢，就业和社会保障任务重，区域发展不平衡，部分社会成员收入差距过大，资源环境压力增加等。个别地方在经济加快发展的过程中，又出现了一些新的矛盾，特别是投资规模偏大，部分行业和地区盲目投资、低水平重复建设比较严重，能源、交通和部分原材料供求关系紧张；粮食减产较多，违法违规占用耕地现象比较突出；社会事业发展滞后，上学难、看病难反映强烈等。按照中共十六大总结的党的基本经验，破解难题就是“用发展的办法解决前进中的问题”。就地方政府而言，就是要树立发展一人本理念，着力培育支撑持久发展的内生增长机制。其一要引进先进生产力，包括引进资金、项目、人才。发展关键靠人，发展目的在人，要切实以人为本。没有人才，再多的资金、再好的项目也做不起来。其二要建设有利于发展的先进文化。地方需要先进文化为发展提供精神动力和智力支持，当前特别需要能激励发展的创业文化，需要艰苦创业、自主创业、全民创业的精神。其三要坚持富民优先、善待百姓。落实科学发展观，关键要树立正确的政绩观，大力弘扬求真务实精神，要办实事、讲真话、求实效。政府官员不能口号喊得很响，工作落实走样。一些地方搞不切实际的政绩工程、形象工程，不仅侵犯了老百姓利益，失了民心，也搞乱了一个地方的发展环境，这种现象必须得到有效遏制。其四要推进地方政府管理创新。推进地方政府管理创新，关键是进一步转变政府职能，同时推进地方政府运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调；推进管理方式创新，加快电子政务建设，以及适应政府管理创新要求的高素质的公务员队伍建设。努力提高地方政府的预见性和适应性，强化快速反应能力，改进工作效率，降低运行成本，提高管理和服务水平，以更好地承担科学发展观条件下经济社会发展的重大历史责任。以上内容都离不开以人为本，尊重人、理解人，释放每一个人的热情和积极性，从而为破解区域难题培养内生增长机制提供动力。

第三，树立发展一人本理念，是因为它能适应经济全球化、行政生态变化的需要。经济全球化的过程也是经济政治化的过程，它使得政府行政活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联系与合作。一些国际组织，如WTO、IMF运作时都是政策决定权向次级地方组织下移，地方政府拥有了更多处置地方公共事务的权力。有的区域组织在解决一些重大国际问题时，也会直接与地方政府组织联手，共同合作完成研究与治理项目。这些项目支持强化了地方政府在公共事务管理中的地位。而全球化是以规则为基础的。在全球化时代，行政生态环境日新月异，社会需求日趋多元化，政府难以包揽所有垄断性公共服务，而应该“转为一种把制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制”，“选择把自己局限于政策和指导从而把实干让给他人去做”，从而有所为有所不为。这就要求地方政府运作的基本规则从过去运用行政权力进行强制性干预，转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为，即由权力行政转为符合发展一人本理念要求的规则行政。不仅如此，要按照规范和公开原则，合理设定权力运行程序，健全行政程序规则，确保各种行政权力按照必经程序规范运作，严格限制自由裁量权，并对违反程序的行为予以处

罚。此外，应提高信息公开化的程度，除依法应当保密的事项外，应及时公布各项行政法规，特别是要公布那些影响相对人权力和义务的行为标准或工作程序，以增强执法的稳定性和公正性。不能不正视的是，随着国外资本的大量涌入，西方发达国家必然会把我们政府管理中与世贸组织和其他相关国际组织基本法律原则相背离的问题提上议事日程。跨国公司一旦大规模进入我国，也必然会把他们在别国享受的待遇移植到我国来，对政府及有关部门提出各种合法的正当要求，迫使我国政府彻底消除各种违规行为，减少政府施政的随意性和无序性。

二

发展一人本理念作为科学发展观条件下中国地方政府的一种选择，其根本的问题集中在对公共控制的负责任。地方政府承担全面、协调、可持续发展的重任就要对地方公共体制和公共组织进行转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并根据科学发展观的要求，变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构和组织文化，以完成这种转型过程，重塑地方政府理念。

第一，人本维度。“以人为本”是科学发展观的重要内容，当今时代也是管理人本化的时代。对地方政府而言，“人本理念”就是要反“官本位”，将区域视为公民的聚集而不是官僚的扩展。这一理念要求地方政府规章与行为都要以服务为准则，而不是单纯的统治与管理。即使是在履行统治与管理职能时，也要始终贯彻服务精神，以顺应人性的内在要求。当前，地方政府宜做好以下5个方面的工作：一是应该有足够的服务供应者，为公民提供真正的选择；二是发现公民真正、准确的需求资源；三是为公民提供不同服务提供者的质量和成本等有用的、明确的信息；四是地方政府需精心构建市场规则并加以实施；五是在构筑市场时，地方政府应该特别关注平等权问题。

第二，制度创新维度。这一维度是变化了的行政生态与服务内容所要求的。实践已经证明，制度变迁对经济增长的影响是十分明显的。在地方政府竞争中，每一个地方政府都有自己的比较优势和比较劣势，但是有一个比较优势往往会弥补所有的比较劣势，一个比较劣势往往也会使所有的比较优势荡然无存，这就是制度创新。地方政府制度创新实际上是制度供给主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获取潜在受益的行为。其目的在于增加全社会的预期收益，促进社会变革的进行和成功。目前需做以下三方面工作：一是摸清制度短缺领域；二是制度创新的预期收益有哪些；三是创新主体的主观意愿和能力如何?

第三，法治维度。法治化既是建立和完善市场经济体制的前提条件，更是科学发展观的基础性要求。法治化要求地方政府依法执政、执法合法、司法合法和结果合法。要强化各级地方政府的法治理念，不断加强政府自身的法制建设，努力提高政府的依法行政水平。各级地方政府及其工作人员，要牢固树立、严格遵守宪法和相关法律法规的理念，彻底改变目前普遍存在的地方政府行为的随意性与主观性，明确界定政府自身的职能范围，变无限政府为有限政府，使地方政府行为受到国家法律和国际规则的有效规范与制约。

第四，资源节约维度。资源节约是指地方政府在生产、流通、消费等领域，通过采取法律、经济和行政等综合性措施，提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益，保障经济社会可持续发展。地方政府要将节约资源提升到政府理念的高度来认识，把建立资源节约型社会的目标纳入地方经济社会发展规划之中。要像实施计划生育、保护环境一样，将“控制人口、节约资源、保护环境”共同作为地方政府执行的基本国策，不仅要把建立资源节约型社会这一目标纳入地方经济社会发展规划之中，而且要以此为依据建立综合反映经济发展、社会进步、资源利用、环境保护等体现科学发展观的指标体系，实现政绩指标与绿色指标的统一，彻底改变片面追求GDP增长的行为。

第五，新发展路径维度。科学发展观条件下地方政府要及时转换经济发展的路径和模式，走有地方特色的循环经济之路，即模拟自然生态系统的运行方式，遵循其特有的运行规律，实现特定资源的可持续利用和总体资源的永续利用，以促进经济活动的生态化。地方政府要通过经济杠杆等手段，倡导符合可持续发展的循环经济模式和绿色消费方式，实现经济社会与资源环境的协调发展，改变“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效益”的粗放型经济增长方式，逐步建立新型国民经济体系。要尽快建立以节能、节材为中心的新型工业生产体系。通过技术进步改造传统产业和推动结构升级，尽快淘汰高能耗、高物耗、高污染的落后生产工艺，形成有利于资源可持续利用和合理的环境保护地方产业分工格局。针对进口多为高附加值的产品和服务，而出口多为一般低附加值的制造业产品，单位价值的进口与单位价值的出口消耗能源不同所形成的国际间能源需求转移的实际情况，对高物耗、高能耗、高污染的初级产品出口加以控制。按照新型工业化道路的要求，推进地方国民经济和社会信息化，促进产业结构优化升级。

(作者单位：南京大学)

责任编辑：耕夫