反垄断难题，亟待破解

叶　苾

中国反垄断，最大的障碍在于政府。这也是中国《反垄断法》至今不能出台的主要原因。不过，一旦出台，它将不仅仅是反垄断的利器，同时成为推动中国政治体制改革的催化剂。

随着跨国公司在中国的影响力越来越大，其负面作用也开始逐渐显现。而行政性垄断行业的某些行为对市场经济的影响也日益严重，不少专家认为，中国应当尽快建立反垄断的法律体系和执行机构。

日前，中国的反垄断迈出了艰难的第一步，继国家工商总局对中国企业垄断调查报告出台之后，商务部成立了反垄断调查办公室。该办公室一位高级官员透露，这个新的机构将会在《反垄断法》出台前夕，拿邮政、铁路运输、电信、保险等自然垄断行业“开刀”。

而《反垄断法》草案目前仍在国务院法制办审议，商务部条法司副司长郭京毅透露，最晚将于明年3月十届人大第三次会议期间出台。而条法司司长尚明先前表示，国务院已经把该法列入2004年立法规划。

不过，历时整整10年的《反垄断法》依然面临较大的立法分歧和执行困难，业内人士估计，此次也未必能及时出台。另外，反垄断调查办公室虽然开展反垄断立法及其相关工作，但是作为非常设机构，它能否担当起反垄断重任受到质疑。比如，拿邮政、铁路运输、电信、保险等自然垄断行业开刀，一个局级单位是否有足够的权力制约部级单位？不过郭京毅也表示，如果《反垄断法》最后决定反垄断是由商务部承担，这个办公室会成为主要的承担机构。

争议不断，难获共识

中国社科院法学所经济法室主任王晓晔认为，中国反垄断，最大的障碍在于政府。这也是中国《反垄断法》至今不能出台的主要原因。

早在1980年10月，国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中便首次提出了反垄断，特别是反对行政垄断的任务。1994年5月，“《反垄断法》起草小组”成立，《反垄断法》曾先后列入第八届、第九届全国人大常委会的立法规划，但由于争议太大，迄今没有出台。

王晓晔指出，有些人包括很多政府官员都认为，反垄断是市场经济充分发育后的任务，而中国当前经济力量过度集中的问题基本不存在，中国企业的规模还普遍偏小，与世界级大企业相比就更小，因此中国当前应当鼓励企业集中，组建大企业集团，而不是要反垄断。

另外，部门利益也成为反垄断的障碍。一些在过去被视为自然垄断的行业如电信、电力、邮政、铁路等部门出于自身的既得利益，它们对反垄断立法自然不会有很大兴趣。因此，这些行业即便不是公开反对这个立法，它们也会以本行业的特殊情况为由要求从《反垄断法》中得到豁免。

参与了1993年《反不正当竞争法》的起草律师关安平也认为，中国目前出台《反垄断法》的时机不是太好。因为中国每个行政部门都有下属的大型行业公司，没人能够触动这种垄断。

北京大学经济法研究所所长、博士生导师盛杰民认为，商务部与工商总局的关系、利益的协调也是造成《反垄断法》十年难产的原因之一。由谁来执行反垄断的任务，成为《反垄断法》制定过程中的一股暗流。日前成立的商务部反垄断办公室拥有未来反垄断的名分，而工商总局则拥有过去十年的反垄断经验。未来的反垄断工作究竟由谁来承担，尚未有定论。

在此前的征求意见中，工商总局曾表示，商务部并没有一支专业执法队伍执行《反垄断法》，对全国范围内的反垄断工作必然力不从心。而作为行政执法单位的国家工商总局则具有先天优势。

专家认为，最理想的方式就是反垄断部门直接隶属于国务院，并独立于商务部和国家工商总局，否则难以限制其他部的限制性竞争行为。

行政垄断难制约

在内地目前所有的垄断行为中，行政性垄断无疑占据首当其冲的位置。行政垄断主要表现为地方保护主义和行业垄断。

行业垄断表现为一些集行政管理和生产经营于一体的行政性公司、承担着管理行业任务的大企业集团以及一些挂部委享受优惠待遇的企业。这些企业凭借政府给予的特权，有着一般企业不可能具有的竞争优势，在某些产品的生产、销售或者原材料的采购上处于人为的垄断地位，从而不公平地限制了竞争。有人称之为“权力经商”。

地方保护主要表现为地方政府禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地。例如，有些地方政府为了阻止外地的产品进入本地市场，专门发布地方文件，禁止本地的单位和个人行销外地产品，甚至对行销外地产品的经营者随意没收或者罚款。

在王晓晔看来，中国的《反垄断法》应当最主要解决的就是行政垄断。在2002年国家相关部门出台《中华人民共和国反垄断法征求意见稿》时，当时的国家经贸委（现商务部）经济法规司副司长陈丽洁博士在介绍立法情况时就透露，如何界定垄断将是中国反垄断立法要解决的首要问题。

她表示，综观各国现行《反垄断法》，垄断概念都是各国根据自己的国情和特点界定的，中国是以反行政垄断为特色。行政垄断正是中国主要的垄断形式，因此，中国的反垄断立法首先应将国家机关滥用权力对市场实施的垄断行为包含在调整范围内。据透露，在《反垄断法》的送审稿里已设专章对行政性垄断进行了规制。

中国政法大学经济法研究中心研究员鲁夫却认为，行政性垄断是体制转轨时期的产物，是经济体制改革所要解决的问题，显然不是一部《反垄断法》所能解决得了的。

有专家认为，寄希望于未来的反垄断机构，将反垄断的矛头对准政府设立的垄断，未免有点逻辑悖论的味道。“政府设立的反垄断机构，怎么会反对政府设立的垄断呢？一个人能提着自己的头发离开地面吗？”

专家指出，《反垄断法》最令人担忧之处在于，如果只是一个法律文本，在执行中得过且过，没有人较真，那还不值得太过忧虑。但现在有了一个执行机构，问题就大了。有了机构就得有官员，而官员是要找事做的。毕竟，反垄断机构要有垄断可反，它才有存在的理由，也才有种种不言而喻的好处。而且，能够找到的“垄断行为”越多，就越能显示该机构的重要，从而顺理成章的扩大机构，增加人手，走向臃肿。

王晓晔也认为，行政垄断不是一部《反垄断法》能够奏效的，但是，《反垄断法》对政府滥用行政权力的行为作出明确的禁止性规定，这不仅有利于政府官员明辨是与非、合法与非法的界限，而且也有利于提高他们的反垄断意识，自觉抵制这样的违法行为。从这个意义上说，《反垄断法》不仅是深化经济体制改革的手段，而且也是推动中国政治体制改革的催化剂。