在社会主义市场经济条件下发展完善民族区域自治制度

关　凯

半个世纪以前，种族隔离在美国还是合法制度。而中国共产党在建国之初，就确立了以民族区域自治为解决中国民族问题的道路选择。在当时的世界环境下，中国的民族政策，不仅具备国际性的感召力，更代表了人类社会发展的一种先进的价值取向。

随着历史的发展，特别是第二次（二战之后）和第三次（苏东巨变之后）民族主义运动浪潮在全球范围内的风起云涌，国际社会在维护少数人（主要指少数民族）权利的道路上已较50多年前走得更远，并已在一定程度上形成了关于保护少数人权利的共识性原则。值得注意的是，这种原则不仅将民族平等视为普遍价值，而且已演变成以“人权”为核心的具有一定国际约束力的国际法体系。我国政府近些年里也已成为其中一些核心条约的签署国之一，包括联合国《公民和政治权利国际盟约》、《在民族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》等。

在这种条件下，尽管我国实行民族区域自治制度取得了相当的成就，但随着我国社会主义建设事业的发展，市场经济体制的确立以及社会转型的日益深化，毋庸讳言，民族区域自治制度在理论与实践两个方面都已在一定程度上与我国当前的社会现实产生了一定的距离。其中核心的问题是，民族区域自治制度自在我国政治体制中正式建立以来，一直是一种在中央集权制度下缺乏有效运行机制的制度安排。其原因一方面可能在于“自治”理论和实践在我国的发展并不十分成熟，另一方面是由于不同时期的历史条件也并未为“自治”的发展提供合适的环境和机会。同时，民族区域自治的复杂性在于其制度安排不单指向社会生活的特定领域，而是指向社会生活的全部，从公民身份到地方经济社会发展，牵一发而动全身。因此，完善民族区域自治制度实质上是在完善国家建构，其战略意义不言而喻。

因此，我们或许可以这样认为：民族区域自治制度之于中国，正处在一个微妙而关键的历史时期。中国在民族区域自治制度建设上的成败，关系到国家统一和社会稳定。作为国家基本制度之一，就制度调整的社会风险和成本而言，民族区域自治制度不可放弃，只可坚持、发展和完善。唯如此，内可以固国本、长治久安；外可以立国威、引领风气。

一、新时期民族区域自治制度面临的挑战和机遇

民族区域自治制度在我国创立的初期，在理论上主要反映出以毛泽东同志为代表的中国共产党第一代领导人对共产主义价值观、特别是列宁“民族自决”理论的一种本土化理解。以今天的眼光看，民族区域自治制度从一开始就在一定程度上成为了一种“改造国家”的革命性工具，其于“破”（打破少数民族地区的传统社会秩序）和“立”（建设新的社会主义制度）之间，并未把维护社会既成秩序和社会稳定作为制度设计的主要目标。

就民族区域自治而言，在理论上，我国的民族区域自治既不等同于单纯的“民族自治”亦不等同于单纯的“区域自治”，而“是在国家的统一领导下，在各少数民族聚居的地区，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治，不只是民族或地方的单纯自治，而是民族因素与区域因素的结合，是政治因素与经济因素的结合。”事实上，在我国大多数民族区域自治单位的行政区域内，“自治民族”并不占人口多数。由于我国的民族区域自治制度并没有明确界定“民族自治”与“区域自治”之间的关系，在一定意义上，对这种“自治”的理论定义和解释都存在着一定的模糊，这种模糊在一定的程度上约束了民族区域自治制度的理论发展。

在实践上，民族区域自治制度使我国的政治版图带有鲜明的多民族国家的色彩（民族自治地方占国土总面积64%），但在政体的实际运作中，自治单位与同等级别的地方行政单位的一致性远远大于差异性。换句话说，“形式化”是我国民族区域自治制度主要的制度性缺陷，这一点随着时间的推移和国际国内环境的变化，越来越明显地暴露出来。

正是在这种复杂的条件之下，调整民族区域自治制度也才具有了难得的历史性机遇。

这种机遇主要表现在如下几个方面：

1、 国际法体系中保护少数人权利的内容为民族区域自治提供了具有相当显著的参考借鉴价值的普遍价值标准和法理层面的理论基础；

2、 小康社会建设和科学发展观为民族区域自治制度发展提供了新的国家战略层面的理论基础；

3、 全面的社会转型为调整包括民族区域自治在内的我国民族政策体系提供了时代契机；

4、 国家政治民主化建设、行政区划的调整、行政行为法制化等政治体制的改革为发展完善民族区域自治制度提供了组织和技术条件；

5、 相对稳定的社会环境和民族关系现状为这种制度调整提供了社会条件。

因此，需要从国家战略的高度抓住这个历史性机遇对民族区域自治制度进行系统的制度性调整，与时俱进，迎向未来，维护多民族国家的统一和各民族的共同发展，充分尊重社会文化多样性，保护少数民族群体权益，完善国家建构。

二、发展完善民族区域自治制度理论

如何发展完善民族区域自治制度，是我国政府当前面临的一个紧迫而现实的政治问题。在这个问题上，当前的历史条件提供了一个难得的机遇。在这种机遇面前，任何拖延、回避或草率从事都可能带来具有相当的、至少将在中远期表现出来的政治或社会风险。因此，在坚持把马克思主义民族理论和中国实际相结合的同时，需要加快法制化进程，积极主动地研究国际法理论的体系，借鉴世界当代民族理论和少数人权益保护的成功经验，为我国的民族区域自治制度打造坚实的法学理论和法理依据。

实质上，民族区域自治制度的这个理论基础与国际共产主义运动有着深刻的联系。列宁和斯大林在他们关于民族问题的著述中对“民族自决”和民族主义运动一直持一种“两分法”的观点，即在反对封建主义、资本主义、殖民主义和帝国主义的革命斗争中，“民族自决”是革命的武器，具有进步性；而在当民族主义成为社会主义和共产主义前进道路上的障碍时，“民族自决”具有反动性，是一种倒退。其检验标准是国际上的民族主义运动是促进还是阻碍了国际共产主义运动。

以“民族自决”作为理论基础的全球范围内的民族主义运动，是近代以来世界上最强大的政治和社会力量之一，将“民族自决权”约束在“民族自治权”之中的做法是被当今国际社会普遍接受的一种政治理念。但今天，“民族自决”和“自治”在理论上的原则更多地来自国际法体系，而不是国际共产主义运动。

人类社会发展到今天，民族问题已被越来越多地认为是人类社会近乎“天然”的结构性冲突之一，其性质已从革命斗争转化为维护社会秩序。与此同时，中国的实际情况也在发生翻天覆地的变化，但遗憾的是，我国在民族理论创新上却相当滞后，成为伟大改革事业的一个显著例外。

理论创新是发展完善民族区域自治制度的重要基础和必经之路，与制度建设同样紧迫。但在策略上，却需要采取一种稳妥渐进的方式。这是因为，首先，如果无法建立完善的具有社会说服力的理论体系，在民族区域自治这样敏感的政治领域，制度性调整有可能引发不可预见的后果；其次，在目前的历史和社会条件下，似以“先立后破”为宜，力求其社会成本和风险最小。而问题的突破口，正在于法律。

建议如下：

（一） 参照国际法体系的相关原则，重新对民族区域自治制度的法理基础进行阐释；

（二） 结合中国社会实际，在理论上放弃宏观的“政治自治”的倾向，将我国的民族区域自治明确定位于是地方行政自治与少数民族文化自治制度的有机结合。

三、从中央与地方分权入手完善民族区域自治制度

中央与地方的分权是民族区域自治制度的核心。

民族区域自治制度实质上是以制度方式对资源和利益进行具有特定价值取向的分配，这种指向无疑是以维护少数民族利益的方式促进多民族国家社会民族关系的和谐。在这种指向之下，少数民族和民族自治地方比照汉族和非民族自治地方拥有更大的利益机会。同时，民族政策不是一个孤立的政策体系，涉及到公民社会的所有方面。因此，发展完善民族区域自治制度是一个系统工程，其关键的环节不在于民族自治地方和少数民族本身，而在于中央政府和主体民族本身。

在我国现行政治体制下，发展完善民族区域自治制度不仅需要中央政府的高度认同和行为支持，也需要全社会的理解和支持。另外，制度性行为调整的模式、规则与步骤，不仅涉及到制度本身是否能够得以有效确立和运行，而且需要考虑到其社会成本。

因此，发展完善民族区域自治制度的政策模式应该是谨慎、具有战略意义并顺应历史条件变化的渐进模式，从核心制度入手，将制度安排显著而稳妥地落到实处。在规则上，必须以社会公信力为基础，每走一步都能够坚实地植根于社会，从而在维护社会稳定的前提下与时俱进地对其原有制度进行创新。在步骤上，“千里之行，始于足下”，第一步的成功是一切的基础。在这一点上，应从中央与自治地方分权入手，做大事（但局限于政府体制之内）而对民间的直接冲击比较小。

我国疆域辽阔，不同地理区域之间和不同民族之间在经济社会发展水平上的差异性很强，而中央实行全国统一的民族政策的代价是政策规定难免过于宏观，针对不同地域、不同民族具体情况的灵活性和适应性较差。同时，由于我国现行政府体制具有“向上负责”和“责任上交”的行为惯性，自治地方政府缺乏足够的动机和法律、行政资源发挥创造性、勇于承担责任地进行行政区内各项社会事务的管理创新，即使一旦出现这种动机，又可能存在自治地方利用民族区域自治制度过度扩张行政权力的问题。因此，合理明确的分权制度安排是将民族区域自治制度落到实处的唯一路径，这种分权以不影响中央集权制度运行为前提，将除了军事、外交、干部任命等战略性制度安排以外的社会事务交由地方处理，同时以法制化手段制约地方的行政行为，同时促成《民族区域自治法》在司法运行中的“可诉讼性”。

具体的政策层面的建议是：

（一） 在立法权上中央与民族自治地方明确分权，中央只规定相关政策法规制定的目标、原则和适用范围，具体政策由地方制订；

（二） 强化全国人民代表大会常委会民族宗教委员会的工作，设立对中央和地方国家机关进行民族立法专项审查的特别程序；

（三） 实质性地提升国家民族事务委员会的权威地位和执行能力，中央政府指定国家民族事务委员会作为《民族区域自治法》的执法部门，负责审查各地各部门出台的社会事务管理的法律与法规是否与《民族区域自治法》相抵触；

（四） 在国民教育体系中增加民族知识教育内容，在全体社会成员中树立起多民族国家公民观。

（关凯，男，满族，国家民委民族问题研究中心副处长）