完善农村义务教育“一费制”

汪柱旺

“一费制”是我国在义务教育阶段政府限定学校向学生收取有关费用的一项政策措施，是指学校在完成教学大纲规定的教学内容时，只向学生收取一项费用，即义务教育阶段只收取书杂费（杂费、课本费和作业本费）。收取的资金只能用于课本和补助学校公用经费不足，严禁用于发放教师工资、津贴、福利和基本建设等开支。

近几年来，为规范学校收费行为，坚决治理学校乱收费，中央政府已采取了一系列措施，收到了一定的效果。但是，一些地方政府、有关行政部门和学校在国家规定的收费项目和收费标准之外，自立收费项目、擅提收费标准，造成收费项目繁多、标准不一，既违背了国家的收费政策，加重学生家长的负担，同时也不便于检查与监督。为了进一步治理义务教育阶段的各种乱收费现象，让学生家长明明白白缴费，让社会各界明明白白监督，并切实减轻广大人民群众的负担，2001年国务院在国家扶贫开发工作重点县农村小学和初中进行“一费制”收费办法的试点，2002年开始在所有的国家扶贫开发工作重点县全面实行。去年，教育部、国家发改委和财政部联合制订了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》。《意见》要求从2004年秋季开学起，在全国义务教育阶段学校实行。

通过对过去三年试行“一费制”的考察，我们可以看出，农村实行“一费制”后，对进一步规范学校收费行为、切实减轻学生家长的经济负担无疑起到了积极的作用。也进一步增强了各级政府对义务教育的投入责任，加大了政府对义务教育的投入力度，保证义务教育的持续、健康发展。当然，从“一费制”试行的地区来看，“一费制”在试行的过程中也出现了一些问题，尤其是在农村贫困地区。而且推行“一费制”也不像人们想像的那样给学生减轻了许多负担，有些地方甚至就没有减轻负担。

“一费制”试行中的问题

“费”外收费，多且乱

从“一费制”的政策内容和执行情况来看，“一费制”似乎规范了“书杂费”，这仅仅是教育收费中很少一部分，真正的教育乱收费常常在现行的“书杂费”以外，以其他冠冕堂皇的形式出现。不少学生家长指出，我国目前农村贫困地区试行的“一费制”只抓住了教育收费中一向还算比较规范的小头，却放过了猖獗横行的大头，是真正的“拣了芝麻丢了西瓜”。对学校的其他收费，如未能加以规范，减轻家长负担的说法则永远不能兑现。

造成“一费制”难以遏制乱收费的一个重要原因是外部的相关措施没有跟上。比如许多学校欠账购买微机和电教设备后电费支出上升，加上冬季取暖的燃料价格上涨等，使学校的公用经费缺口好似越滚越大的雪球，学校为了维持正常运转，也把筹措资金的手伸向了学生。

“一费制”控制了“收”，却没规范“管”

在“管”的方面，按文件要求，各级政府和有关部门不得以任何理由统筹、截留和挪用中小学教育收费。为保证学校教学工作的正常运作，财政部门应该在每学期收到财政专户银行进账单后10个工作日内，按缴款额反拨给学校。但实际上，在不少贫困地区，地方政府利用学校收费的“收支两条线”管理，挪用、截留中小学教育收费资金的现象比比皆是。财政部门也没能很好地配合学校，对部分教育收费没能及时返拨，有的甚至学期初收的费，至学期末也未能返拨给学校。对此，中央和省政府也没有强有力的措施来确保学校收费资金全部用于教育。在学校内部，一些学校把财政返还的收费资金挪用在发教师福利、补贴上，或挪用于偿还改造校舍的欠债上。此外，也确实存在一些校长不廉洁的现象。2003年查出的2488起教育乱收费案件和撤职的399名校长中，校长贪污占了一定的比例。

“一费制”本身有待完善

从“一费制”的收费办法中，我们知道，“一费制”中的收费只有杂费、课本费和作业本费三项，但事实上是不够的，因为在目前的情况下，如伙食费、体检费、报刊订阅费、军训费、校服费、住宿费、疫苗费等收费是必不可少的。尽管目前采用“现收现支”的办法由学校来代收代支这些费用，然而代收的这些费用中，哪些是国家允许的，哪些又是学校或地方有关部门私下向学生收的，价格是否公道，学校有没有虚高收费，大吃回扣，家长并不清楚，“一费制”也管不了它，它往往成为学校在学生身上“创收”的一个法宝。事实上，如体检费、疫苗费、军训费等是完全可以归入“一费制”的。此外，规定“一费制”中的“杂费”用于补充学校公用经费的不足，是否意味着学校公用经费的不足都可以用类似的“杂费”来补充？是否意味着政府在义务教育阶段学校公用经费拨付方面的责任弱化？各级政府在农村义务教育中其责任如何界定、教育经费的分担又该如何划分等等，这些问题都没有明确化。

推行“一费制”的建议措施

“一费制”的全面推进，具有十分重要的政治意义和现实意义。各地政府在推行“一费制”时，不要把眼睛只瞄在治理教育乱收费上，而要“两手抓”，一手抓治理乱收费，一手抓农村教育的振兴，拿出过硬的扶持措施和解决办法，确保农村教育在实行“一费制”过程中，有效地解决经费不足、师资外流、质量滑坡等问题，促使农村教育步入良性循环的发展轨道。

健全教育经费保障机制，加大转移支付力度

乱收费的根源痼疾是基础教育投入不足，如果这个问题不解决，就算有再大力度的“一费制”，也难以收到实际效果。首先，确保贫困地区义务教育阶段教师工资发放，保障正常运转所需经费，统筹安排相应的校舍改造和建设资金。建立和完善教师工资发放保障机制，教师工资由财政统一支付，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人帐户中。其次，对执行“一费制”标准后形成教育经费缺口，要进行科学合理的测算，属于降低杂费标准和课本价格形成的经费缺口，要按照国务院等有关规定，由县、乡两级政府在财政预算中予以安排。建立中央省市财政对贫困地区义务教育经费的专项转移支付制度和具有导向性专项工程制度以及地方各级政府分级分担制度，加大对贫困地区义务教育的扶持力度，确保贫困地区义务教育“一费制”推行。第三，要逐步提高财政性教育经费占国民生产总值的比例，调整财政支出结构，逐步提高教育支出占同级财政总支出的比例，不要让教育成为一项弱势事业。第四，地方财政部门必须在规定的时限内把纳入财政专户管理的学校收费收入全额拨还给学校，严禁一些地方政府截留、挤占和平调教育经费和学校收费收入的行为。各级政府要加大监督检查力度，确保学校收费资金全部用于教育，对收费制度中的收费听证、收费公示、校务公开、监督巡查、收费审计、责任追究等的每个环节。都要严格监督，依法行政。

完善“一费制”收费，规范费外收费

首先，“一费制”中的杂费应根据各地经济发展状况和当地人们生活水准由省级政府确定恰当的数额，不足部分由县级财政负担。对于县级财政确实困难的贫困地区，中央和省级政府要真正负起责任来，对其加大转移支付力度，确保其义务教育公用经费的基本需求。推行“一费制”，仅有利于推动落实政府对义务教育的投入责任是不够的，而要把各级政府对义务教育的投入责任落到实处。其次，取消“现收现支”的收费办法，规范费外收费，堵住教育收费中“强行服务”、虚高收费的黑洞。对于实验费、体检费、军训生活费、疫苗费等比较规范的经常项费用，可以并入“一费制”中，像“课本费、作业本费”一样，作为代收费另记账本，专款专用。而那些必须向学生收取的、因各地各校差异又不好统一的费用，如学生服费、牛奶费、优秀课外读物订阅费等，实行谁服务，就由谁按照物价局核定的统一标准直接向学生家长收取，也可委托金融部门代收。这样一来，学校除了按“一费制”的规定一次性收取费用外，不再有权收取其他任何费用。如此，把费外收费中“现收现支”这个漏洞堵住了，“一费制”才成为真正意义上的一费制，才能真正制止学校的乱收费行为。