与现代学校制度相关联的若干政策思考

张力

现代学校制度是国内社会各界尤其是教育界近来都很关注的一个热点问题。据目前看到的材料，许多讨论集中在现代学校制度的定义上。有人认为，现代学校制度与18世纪工业革命以来的“建立在现代大工业生产基础上的现代教育”联系在一起，不是什么新概念。虽然生产力水平不断提高，科技在迅速变革，但是其内核没有发生根本变化;有人认为，现代学校制度不完全是教育系统概念，而是深受现代企业制度影响的产物：也有人从学校内部管理角度研究现代学校制度，试图比照现代企业制度建立学校法人制度：还有人把现代学校制度与推进教育“市场化”等同起来，认为现代学校制度的核心是运用市场机制运作和“经营”学校。本文拟对现代学校制度的有关政策问题谈些粗浅的看法。

一、现代学校制度是现代企业制度移植到教育的产物吗？

所谓现代学校制度，探讨的究竟是政府与学校之间的关系，是学校与社会之间的关系，还是学校内部管理和治理结构的问题？下一个比较精确的定义还有点困难。既然现代企业制度主要由政企分开、法人治理结构、产权明晰、授权经营、股份制等方面的一系列原则所组成，那么，学校是否也需要沿用现代企业制度的原则？这直接牵涉教育的属性问题，为此，有必要回顾一下20世纪最后30年的国际教育理念变化的过程，其中，与教育属性有显著关联的变化大概有三次。

第一次从70年代开始，“终身教育”和“学习型社会”从少数专家的理念变成了越来越广泛的实践，进入一个个国家的政策乃至法律领域，并一直被许多国际组织所倡导。学校制度面临着深刻的选择，原来适合于工业化的一次性、批量性的教育，变成多批次、多样化和个性化的学习，这是一次非常大的革命，以至于现在出席任何一个国际教育会议，总会有人提及这一理念。

第二次从80年代开始，就是新的信息技术革命，虽然它本身不是教育理念革命，但是对不同人群选择学习的时间、空间和进度，提供了前所未有的方便和机会，尤其是在计算机网络技术的支撑下，原本遥不可及的终身学习理念有可能在更大范围内迅速成为现实，使学校制度从按部就班的全日制面授朝着更加灵活的弹性制度方向演化。

第三次从90年代开始，就是在WTO框架下的教育服务贸易概念。尽管还没有被多数发展中国家所认同，但是包括中国在内的签订教育服务贸易减让表的国家已承认，在教育服务当中，有些部分是可以用来被付费购买的。也就是说，可能有一"部分教育可以从政府承担的公共服务转变为可以被选择的个人消费甚至是投资。去年10月，在法国巴黎举行的联合国教科文组织第32届大会上，各国教育部长对教育服务贸易众口不一。参与制定WTO教育贸易协定的国家，如澳大利亚、新西兰、美国、英国等始终持积极的态度。许多发展中国家从本国利益出发，对教育服务贸易尚不认可，还有的国家（如南非）明确表示，教育规则不要让WTO制定，而由教科文成员国商定。但是，不管多少国家对此持观望犹疑态度，在经济全球化大环境下的教育服务贸易，必然越来越强烈地影响到21世纪的教育。

上述三次与教育属性相关的理念变化并非偶然，是近30年来经济、社会、科技、文化发展的多方面因素交叉作用的结果。同样，反思国内近年来关于教育产业化和市场化的争论，之所以持续了十多年之久，也有其深刻的经济、政治和社会背景。国外经验显示，教育属性中的公共性和产业性（私利性）是客观存在的，但如何对待这两者的关系，各国政策有很大差异，更多地是一个社会公众意识和政府选择决策相互联系的过程。即使在比较完善和发达的市场经济国家，注重效率的教育并不一定就能够被接受，也许会把公平的教育作为首要选择。所以，在教育的公平和效率、在公益性和营利性等方面，确实是一个公众选择并影响政府政策的问题。

综观世界各国，目前还没有见到有一个国家敢把教育完全产业化，政府完全不负责任，所有学校按市场机制运作。倒是有一批国家，像欧洲特别是北欧福利国家，像古巴和朝鲜，仍然坚持把教育全部作为社会公益性事业，由财政支持，像东欧等市场经济转型国家，仍然保留了坚实的公共教育制度：也有的国家像日本和韩国，把教育作为准公共品，对教育属性分化是认可的;还有的国家在教育方面采取区别对待的产业化，对外国留学生和对本土公民待遇不一样，像新西兰、澳大利亚，外国留学生交费收入甚至与旅游产值不相上下，成为服务贸易的重要来源，而本国的营利性教育必须与非营利性教育相区别，在公司法的框架下运作和照章纳税。

看一个国家教育属性的分化程度，首先就要把社会公益性、非營利性和营利性的教育相互区别，现在，国内一些讨论总是在回避这一国际通则。国际非营利组织标准要求，非营利组织可以分为自给自足、部分收费和无偿提供三类。对于收费盈余处理应符合三个条件：一是符合组织的基本使命，资金投向不能与服务范围没有关系：二是用于扩大对社会提供服务的数量和质量，滚动发展：三是不能进入经营者和管理者的腰包，也就是无人取得回报。从国际规则看，凡取得回报的机构是无法算为非营利组织的，也就难以享受政府的土地、税收等优惠政策，但在财产转让、抵押、服务定价和收益率上有很大的自主权，这些市场经济体制比较完备的国家的基本做法大体相同，对于私立教育，营利性和非营利性的法律界限是很清晰的。

现代企业制度的定位十分清楚，一开始就是在企业法或公司法的框架下为营利性组织设计的，包括股份制运作，这一制度之所以有很强的生命力，是因为它比完全政府包办和完全家族式管理，都有提高效率的较大空间。那么，现代学校制度呢？企业是营利性组织，而学校是非营利组织：多数企业是民营的（包括国有民营），而多数学校是公办公营的。我国的《教育法》第25条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》第3条确认“民办教育事业属于公益性事业”，第51条作为“扶持与奖励”条款，对“回报”问题作出了符合国情并带有过渡性质的变通，即允许“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。同时，第66条又规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”事实上，我国是将此类经营性培训与其他民办教育区别对待的。

因此，在上述教育法律框架内探讨现代学校制度，第一层次是针对学校的举办制度的，第二层次是政府管理学校的体制，第三层次是学校内部管理（治理）结构。前两个层次基本上是政府与学校关系问题，第三层次还包括学校与社会关系问题。对于经营性培训和营利性教育，若在依法纳税的前提下移植现代企业制度的产权、股份和回报等原则，是没有什么问题的。而对于公办学校和不求回报的非营利民办学校，特别是取得作为奖励性措施的合理回报的民办学校，其含义肯定是不一样的。目前，网上检索涉及“现代学校制度”的中文条目仅有千把条，集中在国内少数地区及少数会议：若检索“modern school system”及其扩展的英文条目，可以发现，即使对基础教育阶段的现代学校制度，英国、日本、韩国、美国、澳大利亚等国文献也存在着不同的概念，不过，有一点是共同的，就是很少与产权、股份和回报等相联系，多与内部管理制度有关。当然，国际资料还有待于梳理，现代企业制度是否适宜移植到現代学校制度中来，还需深入探讨。

二、建立现代学校制度的重点是促进教育公平还是提高教育效率？

多年来，国内外长期讨论教育公平与效率的关系，一直难有什么定论。教育是公平优先还是效率优先，不同地区表现出的特点和涉及的因素是非常复杂的，但是这一大的原则恐怕是建立现代学校制度所难以回避的。教育公平主要包括，学龄人口或学习者进入机会的公平、过程的公平、结果的公平，近年来更多讨论选择机会的公平，个人能否靠自身支付能力对优质教育进行选择。一般而言，在经济实力不强的国家和地区，使全体学龄人口有公平的受教育机会仍是国际社会关注的重点，也就是说，必须优先解决“有学校上”的问题，然后才是“上好学校”的问题。

从促进教育公平角度出发，有必要看一下联合国2000年《达喀尔行动纲领》的六项目标。其中的第二项目标要求，到2015年使世界所有儿童、尤其是女童、贫困儿童和少数民族儿童都能接受和完成免费的高质量的初等义务教育。从国际社会看，170多个宣布法定义务教育的国家均宣布实施免费。差不多所有市场经济体制健全的国家，由于拥有完善的公共财政制度，自然把免费义务教育作为财政支出的主要方向。各国义务教育免费范围不完全相同，如暂时到不了位，就从贫弱阶层和初等教育做起，并随着经济水平提高而逐渐扩大。我国《义务教育法》规定免收学费，但《义务教育法》实施细则又规定可收取杂费，还不能算是完全的免费义务教育。我国力争2010年在全国全面普及九年义务教育，应当说教育水平的标准是高于国际要求的，而且，国务院最近作出重大决定，到2007年争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），但是，能否在2015年全国城乡全体小学学龄人口中实施“免费（至少免除杂费）的高质量的初等义务教育”，尚待根据经济发展状况进一步研究与确认。

在《达喀尔行动纲领》中，最困难的还是第五个目标，即2015年完全实现教育中的性别平等。确保女青少年儿童有充分平等的机会接受和完成教育，这不仅是初等义务教育了，甚至包括中等教育和高等教育。国际组织要求各国政府而不是民间非政府组织来答复保障教育进入机会公平的问题，面对这些目标，发达国家几乎没有什么为难之处，而且自认已实现了目标。而我国作为人口最多、经济实力水平不高、地区间很不平衡的发展中国家，如何进行承诺？承诺后的实现路径是什么？都值得深入研究。应该说，我国上中等经济发展水平地区实现上述目标的难度并不是很大，难的是西部欠发达地区。如果建立现代学校制度，应当率先考虑处境不利地区和人群教育进入机会公平的问题。

从提高教育效率角度考虑，建立现代学校制度，不可能用一把尺子、一个蓝图来规划所有学校，规划所有教育阶段。在经济发达的国家和地区，社会上对于优质教育选择的需求凸现出来。在这些地区提出现代学校制度问题，是着眼于效率提高的。随着进入21世纪以来教育属性出现的分化，相应地，政府调整公共教育政策也会沿着不同的路径。在义务教育和非义务教育阶段，政府的权责是不一样的。关于转变政府的经济管理职能，核心是政府退出竞争性领域，从而像党的十六届三中全会所指出的那样，明确“对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权”。即使在教育领域，政府也面临着突出重点、有所作为的选择问题。

首先，政府该全面负责的还是要继续全面负贵，特别是义务教育阶段。政府在义务教育阶段可能帮扶的两大重点，一是贫困地区，一是家庭经济困难的人口。当然，在一定条件下也可以选择委托授权，有些地方主张义务教育阶段也可让出民办机制的空间，让公众可以选择。还有非义务教育阶段，民间办学空间是很容易拓展的，但是政府也不是一退了之，对于公办学校更不能一卖了之。政府对高中阶段教育、对与基础学科、国家重大工程、边远地区、艰苦行业、国防建设相关的人才培养以及贫困群体的教育，还要担负起应有的责任。其次，有些教育领域属于社会迫切希望增加优质教育资源，然而政府暂时没有足够财力支持的，如纳入我国签订的WTO服务贸易减让表范畴的教育领域，可以积极让社会参与，适当引入市场配置资源的机制，政府只管制定法制规则和维护平等竞争秩序就行了。

衡量政府公共财政向教育支出的水平，有一个国际通行多年的统计指标，就是公共教育经费占CDP比例，有些国家直接用预算内教育经费作为分子，我国情况比较复杂，一般用财政性教育经费作为分子。近十年来，这一指标全世界平均在4.5%左右，发达国家一般为5%，其中欧洲国家超过5%，而最不发达国家一般在2%～3%，而我国基本上处于欠发达国家水平，经过上届政府的大量努力，2002年已达到用这一指标计算以来的历史最高水平3.41%。1993年《中国教育改革和发展纲要》关于2000年4%的目标没能如期实现，能不能到2005年实现，还是一个极力争取的过程。随着公共财政制度的建立，财政性教育投入水平还有较大的增长空间。但是，我国社会对教育的支出（非公共教育经费）占GDP比例已接近2%，这在世界上属于相当高的水平，这还没有完全计算教育乱收费的部分。相比之下，经济合作发展组织（OECD）主要由发达国家组成，在1997年的CDP中，公共教育经费接近5%，社会投入为0.8%。当政府教育经费投入不足的情况下，如果要满足社会日益增长的高质量教育需求，一般有两种基本政策选择，一是继续大力增加政府投入，二是从民间挖掘资金潜力。现代学校制度的建立，在一些地区是注重将政府现有的拨款用得更有效益，在另一些地区则是更有利于从民间集聚社会资金。

当前，现代学校制度之所以在沿海某些省份备受重视，是有其深刻的经济社会原因的。这里，有几个问题需要回答。第一，难道是这些省的市场经济完善吗？我们承认，它们可能比中西部地区要完善些，但是，市场经济更加完善的北欧、北美国家，可能更多地关注现代学校制度在提高内部管理和教学质量上的功能，并未去调整政府与学校的关系，也没有推展教育券以及股份制学校。第二，私有制经济比重大就一定导致私立（民办）教育比重大吗？一些国家私有制经济接近100%，而公共财政完善，公办学校反而接近100%。换句话说，如果教育真是营利性产业，一定会吸引国际上几万亿美元游资的注意，为什么至今国际游资乃至500强跨国公司对教育投资显得无动于衷呢？答案只有一个，即使教育可营利，利润率也不会太高，像我国部分地区民办教育高收益现象或许是暂时的，一定有客观规律在起作用。第三，是否地方政策法规比别的地方更为宽松呢？我们觉得，这倒是一个重要因素，地方政策法规的宽松，使得民办教育发展，包括公办学校转制、股份制、教育券的实验有了足够空间。第四，是不是地方公共财政支付能力不强呢？这才是根本性的因素。调查表明，这些沿海省份政府税收优惠政策为民间留出的空间过大，即所谓“藏富于民”，“放水养鱼”，当地私营个体经济发达，大老板不多，小老板不少，而政府财政收入仅占GDP的5%～8%，拿出多少来支持公办教育？财政的第二次分配能力很弱。实际上，以后的多次社会分配是靠再行交费实现的。既然税赋很轻，公众对财政性教育经费不抱更多期望，自然接受公共事业包括教育的交费政策，也乐于依靠收费来进行选择。

最后，需要强调的是，地方因地制宜地探索现代学校制度的创新精神，要予以充分的肯定。但是，一些地区关于股份制、教育券、转制等政策的倾向性也是显而易见的，从当地学者到行政领导，基本上是沿着大致相似的理论导向及政策价值来操作的，这些地区召开的研讨会和安排参观的实验点，会将所有证据都聚集在支持这些导向和价值上。所以，对于其他经济发展水平和财政收支格局性质不相同的地区，不仅一时难以有借鉴和推广的可能，而且存在的一个最大风险是，正在急于摆脱财政负担窘境的地方政府，很容易从中找到一个摹本，来尽快推卸本应承担的教育财政责任，而社会支付再次分配的能力又非常薄弱，公共教育事业处于何等境地将是可想而知的。对此，我的建议是，如果更多地能够关注其他模式进行政策选择的话，不仅有利于当前发展，更有利于谋划未来，因为，要让政府决策者、社会公众和校长教师看到，现代学校制度的内容是十分丰富的，各地的探索刚刚起步。政府与学校的关系调整不只有一条路可走，学校内部管理（治理）结构优化的潜力更是巨大，应当根据本地实际，通过比较分析选择最适合的模式，或者重點调整政府与学校关系，或者重点改进学校内部结构，而决不能轻易说某些沿海省份的路就是最好的。