论地方政府分权及其非规范性

王少杰

在建立市场经济体制的改革过程中，以地方政府分权为主导的中央与地方关系开始形 成 。可是由于转轨时期的特殊性，政策性分权成为地方政府分权的主要模式，地方分权缺乏稳 定的法律基础，因此只有对地方政府分权进行规范化建设，才能处理好中央与地方关系。

市场经济体制与地方分权

中央与地方关系是国家制度建设的重要内容，建国后到1978年改革前进行了2次大规模 地方分权的尝试，第一次是1958年至1961年的权力下放，第二次是1970年至1976年文化大革 命时期的权力下放，可是在计划经济体制下中央与地方关系围绕集权和分权的模式产生了频 繁的波动。

1978年中国进行经济体制改革，进行第三次地方分权。与前两次不同的是，计划经济体 制下中央与地方关系的主要内容是调整条块关系，第三次地方分权十分强调扩大企业生产经 营自主权，希望克服计划体制下的决策失灵问题。邓小平说，当前最迫切的是扩大厂矿企业 和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。随着决策权 力下放至地方和企业，国有企业不断进行市场化改革，私有经济同时得到迅猛发展。因此， 改革最初目标虽然是完善计划经济体制，然而在改革实际运行中却是逐步建立市场经济体制 。

以建立市场经济体制为趋向的改革必然导致了中央政府的权力下放，形成地方分权。邓 小平指出，不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。政治体制改革第二个内容是权力下 放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机 构，这和权力下放有关。

地方分权体制的形成

以放权让利为先导的经济体制改革实施后，地方分权成为中央与地方关系演变的趋势。 以财政制度为例，1980年开始实行划分收支、分级包干财政体制， 1984年实施利改税，198 6年开始税利分流，这种放权让利框架持续至90年代初。而且地方政府在改革过程中其他权 力逐渐增强，例如地方政府的投资项目审批权限，投资金额控制总量等迅速增长。中央政府 与地方政府在国家财力中的相对地位迅速变化，地方政府所占国家财政总收入比重迅速上升 ，中央政府财政收入占国家财政收入比重大幅下降。中央政府的预算支出占全国财政预算总 支出的比重自1985年以来呈比较明显的下降趋势。中央政府权力衰退在90年代初期引起了关 注，王绍光通过对中央政府与地方政府财政制度比较研究得出结论，中国地方政府的过度分 权已经超出安全的底线，中央政府难以履行职责，可能带来一系列严重的经济、社会、政治 问题。

中央与地方关系迫切需要改进和完善，需要建立与市场经济体制相适应的新的国家权力 纵向体制。因此当1994年完成国有经济和投资体制的市场化，价格改革等关键的体制改革， 最终实行分税制改革。这一重大改革标志着市场经济决定的地方分权已经基本形成，分税制 规范中央与地方关系,单纯的放权让利开始向按照各级政府的公共职能划分财政权限的方向 前进。综上所述，尽管理论上中国属于中央集权制度，但是中央政府鼓励地方发展经济的分 权过程是中央权力的制度性回撤过程，权力分散已成为现实。如果说计划经济时期中国已经 形成一定程度上的有限分权，那么市场经济体制下建立的分税制则使地方分权更加深刻，不 可逆转。如学者所言，中央政府的行政性分权战略造就地方政府独立的博弈主体角色，地方 政府在渐进式改革过程中成为具有独立利益和分散决策权的重要主体。

政策化模式的地方政府分权

中国渐进式改革是从计划经济向市场经济的转轨，转轨过程中地方政府既要承担计划体 制下的政府传统职能，还要完成经济体制的改革。在放权让利的分权过程中，地方在国家的 经济发展过程中扮演角色比中央政府更为重要，主要是地方政府推动地方经济的发展，但是 转轨过程中地方政府的分权缺乏法律基础，主要表现为政策性分权。

例如1979年在深圳等地试办经济特区，并对广东省、福建省实行特殊政策和灵活措施， 享有更多的自主权等。1983年批准大连等14个计划单列市，这些城市拥有和省级人民政府相 当的国民经济计划和管理权限。1984年确定秦皇岛等14个沿海开放城市，赋予更开放灵活的 措施。此后又产生许多沿海地区经济开放区等，在有步骤分权过程中中央给予地方的优惠政 策并不相同。这些对地方政府的分权并没有形成法律，而是在不同时期表现为中央的特殊政 策等形式，此种地方分权虽然有利于发挥地方的主动性和促使地方政府提高决策的效率，但 是不同的地方享有不同的开放政策和优惠条件，享有不同的经济管理权限。

优先获取中央优惠政策的地方所取得成功产生示范效应，所有的地方政府为了自身的发 展，纷纷向中央要政策。地方政府不断与中央讨价还价，争取得到更多中央的优惠政策，尽 量减少向中央缴纳的税收。对于不符合地方利益的政策采取"上有政策，下有对策"，因此中 央与地方关系处于不完全规范的状态。中央与地方事权划分，特别是地方政府权力与权限缺 乏成文宪法的明文规定，中央与地方权力大小、以及利益分配是靠中央与地方领导之间讨价 还价谈判的结果，缺乏合法性的依据，包括权力来源的法律依据和权力限制的法律规定。

缺乏法律基础的地方分权

中央与地方关系是国家制度的纵向权力划分，美国、德国等发达国家地方分权是规范性 分权，中央与地方关系都是通过宪法和法律规定，地方政府权力来自宪法和法律明确规定， 因此通过分权实现了中央与地方关系的稳定，促进了中央与地方共同发展。可是中国转轨时 期地方分权仍然是行政主导型分权，地方政府的权力主要来自中央政府的行政性授权，政府 间权力划分是不稳定的行政行为，第三次地方分权并未实现规范性分权。

建国以来中央与地方关系根据国家的政治、经济形势进行多次调整，但是这些调整大都 是随机的，缺乏法律规定和保障。建国初期《中华人民政治协商会议共同纲领》作为临时宪 法对中央和地方国家机构职权划分作了原则规定。1954年宪法删除了共同纲领所规定的相关 内容，1975年宪法和1978年宪法延续1954年宪法，也没有明确划分中央与地方的职权，未能 用法律保障中央与地方的职权。

1982年宪法第三条第四款明确规定"中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的 统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则"，宪法和《地方政府组织法》分别以 列举的方式初步规定了中央政府与地方政府的职权范围，规定立法主体的立法权限范围显然 是中央与地方关系法制化的进步。但是这些规定显然过于笼统和原则。

中国是单一制国家，理论上所有的权力都是来自中央政府，地方各级人民政府都是在国 务院的统一领导下的国家行政机关，地方政府应当完全执行中央的政策和法律法规。可是19 78年分权后地方政府立法权迅速扩张，原有的一级立法体制已经变成多级立法体制。1982年 宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和他们的常务委员会，在不同宪法、法律、 行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方组织法规定，省、自治区的人民政府 所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具 体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的 前提下，制定地方性法规。由于中央赋予地方立法权时对地方立法领域缺乏明确的规定，也 没有相应的措施对地方立法进行监督；地方立法权在扩张后导致地方立法失控，大量的地方 保护性质的地方性规章、制度、命令产生。

2001年新颁布了《中华人民共和国立法法》，在宪法对于中央和地方各级权力机关和行 政机关立法权限的作出基本规定的基础上，《立法法》赋予全国人大及常委会专属立法权， 具体列举专属立法事项。对于地方性法规的权限，也进一步明确规定，“为执行法律、行政 法规的规定，需要根据本地行政区域的实际情况作出具体规定的事项”和“属于地方性事务 需要制订地方性法规的事项"都可以由地方性法规作出规定。《立法法》的制订和实施，使 中央与地方的立法权限得到比较明确的划分，为中央与地方关系的规范化制度化提供了法律 保障。随着改革的深入，中央与地方政府权力范围，权力运作方式，利益配置结构和责任都 迅速发生变化，应该在此基础上不断以法律形式将中央与地方的权限进行划分，将两者关系 的变动进行固定，最终形成中央和地方政府之间长期稳定的制度化关系。