控制失业的思路和对策

我国控制失业的基本目标

中共中央、国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》提出，“要把控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标，纳入国民经济和社会发展计划。”党的十六大报告提出的实现小康中“社会就业比较充分”的目标，本身也包含着两层意思，一方面是使劳动者尽可能多地实现就业，过上安居乐业的生活；另一方面是将失业率控制在社会可承受的程度，减少失业对社会的冲击。当前和今后一个时期，控制失业应当包括以下三方面具体目标：一是失业人员数量不能超过经济活动人口的一定比例；二是长期失业者(如一年以上的)在失业人员中所占比例不能超过一定限度；三是失业群体出现的时间及地区不能过于集中。

1、失业人员数量不能超过经济活动人口的一定比例。经济活动人口，包括就业人员和失业人员．我国人口众多，经济发展所能提供的就业机会有限，劳动力供大于求的矛盾长期存在，加上经济结构调整中出现的结构性矛盾，都会导致部分劳动力处于失业状态。社会上存在一定数量失业人员，只要不超过社会承受程度，对优化劳动力资源配置，激发劳动队伍活力具有一定的促进作用．但如果失业人员数量在经济活动人口中所占比例过大(如超过5％或7％)，社会上出现庞大的失业群体，很高的失业率，则会导致贫困增多，社会矛盾加剧，以及劳动力的闲置和浪费，对经济发展、社会稳定都会带来十分不利的影响，因此，政府要采取措施，努力控制失业者数量的过多增长。

2、长期失业者在失业人员中所占比例不能过高。如果失业者失业周期较短，又有失业保险，尚属正常。如果失业者长时间处于失业状态，则会直接导致生活水平下降、个人前途无望、子女受教育困难等．如果杜会上长期失业者超过失业人员总数的一定比例(如超过50％)，则说明失业矛盾积累在部分群体人员身上，会造成严重的心理失衡和贫困压力，导致较大的社会风险。因此，政府必须采取针对措施，缓解长期失业的矛盾。

3、失业群体出现的时间和地区不能过于集中。失业问题，与某一地区、某一时期经济波动带来的劳动力供求失衡有关。如果失业群体的出现在某一地区或某一时期过于集中，不仅会使失业保险基金难以承受，而且还将引发社会矛盾甚至危机，尤其是地处结构调整焦点的资源型城市、老工业基地等，更要注意把握好改革调整力度，防止大量失业群体在同一时间或同一地区集中出现。

4、实施工作中，要把控制失业率上升幅度的指标层层分解。控制失业率和增加就业岗位，既是整个国家宏观调控的重要指标，又是各地区宏观调控的重要指标。今年，在对全国新增800万岗位进行层层分解的同时，各地要对城镇登记失业率控制在4.5％以内的目标进行层层分解．从多方面采取切实有效措施，把本地区的失业人员总量、长期失业者比例控制在适当程度．如果全国控制失业率2003年底比2002年底的增幅为13％(4.5／4.0)，那么各地也要通过努力，使本地区城镇登记失业率的增幅不应高于13％，为保持本地区就业局势稳定和实现国家调控目标做出应有的贡献。

我国控制失业的基本思路和对策措施

从总体上讲，控制失业的基本对策，要从两方面考虑：一方面是要通过实施积极的就业政策，努力扩大就业，增加从业人员数量，减少失业人员数量。另一方面，是以调控就业转失业人员为重点，采取多种措施，控制失业源头，加强失业人员管理和帮扶，把失业控制在社会能承受的限度内，为实现经济可持续发展和社会长治久安创造条件。从我国实际情况出发，实施后者，应采取以下主要对策措施：

1、控制失业源头，调控失业增量，防止失业陡增

就业转失业，是失业人员增加的主要源头．政府控制失业源头，不是简单地运用行政手段去干涉企业正常减员，而是应通过发挥社会生活组织者和协调者的职能作用，把握产业结构、所有制结构和企业结构调整的力度，将就业转失业人员规模控制在社会能够承受的程度，防止因此导致失业陡增。

一是统筹规划、分步实施国有企业关闭破产兼并和改制改组，特别是最近时期，应适当放缓国有企业关闭破产速度，避免关闭破产、兼并、改制改组“一阵风”。

二是引导和规范企业的规模性减员。对有条件的国有大中型企业主要引导其通过主辅分离、辅业改制，分流安置富余人员，实现“岗位”到“岗位”的转换。对不能转制分流的，要引导企业与职代会、工会协商，通过适当缩短工时、降低薪金等措施，共渡难关，避免集中大批裁员。对生产经营不正常，长期停产半停产企业的裁员要依法规范其操作，实行向政府报告制度。政府有关部门也可通过提前介入，宣传政策和指导组织实施，把工作做在前面，避免因裁员产生大的社会动荡。

三是加强劳动执法和监察工作，规范劳动关系，加强劳动合同管理，及时发现并纠正企业裁员过程中的不规范做法，切实维护劳动者的合法权益。

2、搞好失业帮扶，减少失业存量，降低失业周期

针对失业者的不同情况，采取相应的帮扶措施使他们脱离失业，是减少失业者存量，降低失业周期的有效手段。

一是加强针对性的就业服务，通过职业培训、职业指导、职业介绍等措施，帮助失业者尽快实现就业。

二是支持和帮助失业者灵活就业、自谋职业和自主创业，落实政策，创造宽松环境。

三是将失业时间持续一年以上的长期失业人员，特别是“4050”人员作为帮扶重点，给予就业援助，将确实就业困难者安排在政府出资开发的公益性岗位上，使其早日脱离失业。

3、加强失业管理，保障基本生活，引入就业准备

保障失业人员基本生活，是缓解失业冲击和实现再就业的重要条件。与此同时，加强失业管理，引入就业准备，对控制失业也具有积极作用。

一是健全失业保险制度，在按规定对失业者按时足额发放失业保险金，并提供相应再就业服务的同时，各地可根据失业保险基金承受能力，安排一定数量资金，对稳定就业的企业提供支持，帮助其搞好职工转岗、转业培训，组织短期劳务输出等，使企业最大限度减少向杜会上排放失业人员。

二是依托街道，社区劳动保障工作平台，对失业人员进行动态管理，跟踪了解其参加就业指导、职业培训、求职、就业等方面的情况，及时提供方便，快捷的就业服务。对实行再就业且收入达到当地最低工资标准的，退出失业登记，停发失业保险佥等待遇。

三是鼓励和引导有条件的地区遥步实施高中阶段的义务教育，继续执行高校扩大招生的政策，大力发展高级职业教育和培训；对城镇未能继续升学的初、高中毕业生普遍实行劳动预备制度，加强职业教育和培训。在提高劳动者素质的同时，适当延缓当期就业压力．大力组织实施劳动者见习计划，由政府出资对参与见习培训的人和单位给予补贴，鼓励青年失业者增强就业本领，进行就业准备。

4、明确并轨方向，加强分类指导，稳妥推进并轨

国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，大的方向已经明确，但同时也要区别不同地区的实际情况，分类指导，逐省指导其制定适宜的并轨计划，积极稳妥地推进并轨，这也是控制显性失业不剧增的有力措施。

一是引导有条件的地区推进并轨工作，搞好失业保险接续，加速形成市场导向的就业机制。指导条件尚不具备的地区，精心做好并轨准备工作，特别要采取措施：大力促进下岗失业人员再就业，做到先挖渠，后放水，并首先解决好再就业者的劳动关系问题。

二是对因经济补偿金不落实、债权债务未了断等，协议期满暂时无法解除劳动关系的下岗职工，各级政府和企业要继续运用现有各类资金渠道筹措的资金保障其基本生活．使失业人员增势放缓。

三是鼓励和引导各地，拓宽筹资渠道，创造性地开展工作，一方面保障在中心的下岗职工基本生活，一方面积极组织下岗职工参加培训，为出中心后参与市场竞争就业做好准备。

5、倡导灵活就业，健全社会保障，降低劳动参与

鼓励和引导失业者通过非全日制、临时性，季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业，这对控制失业也具有积极推动作用。就业形式多样化，可调节劳动力参与率，使其保持在适当的水平上，具体措施包括：

一是提倡和支持劳动者在自愿前提下，实行部分时间、部分人群就业，共享劳动岗位、轮流交替上班等就业方式。提倡和扶持各种灵活就业，并通过鼓励和引导发展劳务派遣；发展就业基地等组织形式，为他们失业灵活就业提供服务和帮助。

二是通过加快建立健全覆盖广泛的社会保障体系，解除劳动者灵活就业的后顾之忧，为他们走灵活就业道路营造良好的政策和制度氛围。制定有利于部分劳动力暂时中断就业参加各种形式学习或从事家务劳动的政策，明确其以往参加社会保险的缴费年限和视同缴费年限予以保留等，使这部分人暂时退出劳动力市场。

三是通过采取切实的政策措施，调节劳动年龄人口对经济活动的参与和退出，使劳动力参与率与国情相适应，以减少失业。

加强失业统计分析与监测建立失业预警制度

控制失业和失业率，是一项复杂的系统工程，除了采取必要的政策措施和组织实施之外，还应切实加强失业形势分析与监督工作，建立失业预警制度，及时，准确掌握失业形势变化，实现劳动力供求的动态平衡。

1、完善失业统计分析系统，准确反映失业动态

健全失业统计分析系统，准确反映失业人员数量与构成变化，为制定就业政策、开展就业服务和失业保险工作提供依据。要实行规范的失业登记办法。发挥街道、社区劳动保障工作平台的作用，跟踪劳动力市场中就业、失业人员变化趋势。要通过建立反应灵敏的信息分析系统，提高失业形势分析和预测的可信度，及时反映全国及不同地区、不同行业的就业和失业变化，为科学决策提供参考。

2、建立失业预警制度

建立失业预警制度，形成防范失业风险的预警系统，增强对劳动力市场的宏观调控能力。合理确定失业预警线，可以考虑失业率，长期失业者比例，不充分就业者比例，及失业人员的增长幅度、长期失业者增长幅度等因素。各因素所占权数有所不同，构成失业总体状况，如失业总体状况接近或达到预警线，就要发出预；同时各级政府就要及时采取对策措施，启动预案，缓解矛盾激化，防范更大的经济和社会风险。

3、逐步引入就业不充分概念

从完善我国劳动就业制度的实际需要出发，适应与国际接轨的要求，应适时引入不充分就业概念。不充分就业，也是就业的一种状态．说其不充分．主要是指其劳动时间低于规定的正常就业时间，收入也达不到一定的水准．引入这个概念，对于客观、准确掌握就业与失业状况，研究制定对策措施，有积极意义，通过对不充分就业状况进行评估，有助于准确反映介于就业与失业状态之间人员的情况。我国过去没有不充分就业概念，因此，可先不作为正式指标，而是作为试运行指标，在相关工作层面上使用。待条件成熟时，再在更广泛的领域应用。