国有困难企业改革的难点及对策

霍世昌

国有困难企业改革进展缓慢，劣势企业难以退出，是陕西国有企业改革中存在的突出问题，也是制约全省工业健康发展的因素之一。为了进一步推进国企改革，促进工业结构优化升级，最近我们对国有困难企业改革改制情况进行了调研。在听取汇报、现场考察、政策咨询的基础上，就如何深化困难企业的改革，建立有生有死，有进有退的良性机制，作了粗浅的理论和政策探讨，提出了有关建议和对策。

国有困难企业改革面临的困难和问题

我省国有企业改革，在省市政府的领导下，取得了明显的效果。但也有不少企业在改革浪潮中穿新鞋，走老路，改革流于形式，经济效益每况愈下，处于活不了、死不掉的困境之中，政府头痛，企业难受，职工难熬，政府与企业之间的矛盾增加，成了影响经济发展和社会稳定的突出因素。

１、翻牌公司多，改革不到位。相当一批企业由工厂更名为有限责任公司，企业的产权关系、管理体制、运行机制没有变，法人治理结构被严重扭曲，组织结构、决策程序、管理制度、经营方式仍延用工厂制的老一套，不同程度存在着“领导怕失位子，机构怕失权力，下属怕失依靠，职工怕失身份”的思想。由于行业不同，经营环境不同，市场竞争程度不同，使企业和职工在市场转型中出现了不同的命运。但有一点是相同的，所有权仍是国家的，职工身份是全民的，工人对政府的依附程度一点也没有降低。政府具有国有资产出资人代表和社会经济管理者双重身份，既要推行减员提效，又要维护社会稳定和市场秩序限制职工下岗，处于两难境地。全省翻牌公司约占改制企业的７０％左右，其中６０％左右的企业亏损经营。在这些企业中，出现了“两不找”的职工队伍。工人不上班，在外面找一份工作，厂里不管不找不问，厂方不开资，工人也不找不问。工厂暂时得到了解脱，工人比在厂里苦熬要好一些，企业与工人相互拖着，工人为了保住国有企业的待遇，不敢脱离企业，但实际上已失去了可靠的雇佣关系，成了为生活奔波的流浪者和对政府不满的失业人员，不稳定因素在增加。

２、国有资产的运营决策缺乏经营责任约束。从政府层面看，多数政府领导人，只行使国有资产支配权，对决策失误不承担责任；从企业层面看，经理人员无职业风险约束，８０％以上的经理是组织任命的。有些企业领导人心里，不是如何搞好企业，而是如何搞好与政府官员的关系。盲目决策，短期行为，内部人控制，随意在职消费等问题很难避免。即使出现经营失败，也可易地做“官”，不会断送前程。公众对政府和企业经理难以施加有效的约束，问题的实质还是国有企业出资人虚假问题。某县硫磺厂，原来是盈利企业，厂长头脑发热、盲目扩张，举债上了两个项目，向不熟悉的行业挺进，因无流动资金，无技术人才，投产之日成了停产之时，结果身败名裂，全军覆没，设备被留守人员变卖维持生活，整个工厂人去楼空，一片凄凉，损失殆尽。

３、依法破产难以推进，国有资产难以优化重组。全省法院系统共受理国企破产案件２１５件，审结１６０件，只占应结案的６３％。从汉中、宝鸡情况看，资源枯竭、扭亏无望、负债率已超过１００％的企业，约占企业总数１／３左右，急需进行破产重组，但无法推进。汉中市有７户企业宣布依法破产，时过６年，至今不能终结法律程序。宝鸡市基本未采取破产措施，主要原因：一是债务处理难；二是资产变现难；三是移交企业办社会难；四是职工安置难。

深化国有困难企业改革的对策与建议

（一）建立有进有退的流动机制，进一步调整和完善所有制结构

党的十六届三中全会提出：“股份制是公有制的主要实现形式”。国有企业要大规模地从竞争领域退出。国有企业普遍存在政企不分、所有者缺位、资本金不足、负债率过高、专业化分工水平低、活力和竞争力不强等弊端。从某种意义上讲，没有投资者多元化，就没有真正的规范化公司和现代企业制度，也就代表不了先进的生产力。从全国看，国有越多、比重越大的地方越落后。我省４１８户大中型企业中负债率在７５－１００％的有８８户，１００－１５０％的５２户，１５０％以上的３５户。４５％的企业为高负债的困难户，其中８７户已资不抵债。中小型企业抗风险能力小，问题更为严重。当前的主要问题不在于存在亏损企业，而在于缺乏有生有死的良性退出机制。不良资产风险在国有体制内是转不掉的，不改没有出路。国有企业改革要在扶植少数大企业的同时，要把重点放在搞活中小企业上，通过优化结构，确定进退对象，盘活国有资产。建议对产权结构进行如下调整。

１、对国家控制较紧生产公共产品的企业和服务性企业，保留国有模式。如水利、环保等企业都难以盈利，只有国有企业才会从事经营。

２、对关系国家安全和国民经济命脉及自然垄断性行业中的企业，采取国有控股模式。如军工、供水、供电、煤气、电信、铁路等企业，要保证国有经济的主导地位。

３、对竞争性行业中适宜大规模生产经营的企业，进行规范的公司制改造。如大型煤矿、冶金、纺织、石油、设备制造、建材等企业，国有经济应绝对或相对控股。

４、对行业内竞争程度高，市场需求变化大，产品周期短，难以生存发展的企业和五小企业，应下决心从国有资本中退出。这类企业在我省工业结构中占有较大比例，具有典型的“冰棍”现象。已人老珠黄，毫无风光。今天的“退”和当初的“进”一样是国民经济改革发展的需要，是集中国有资产向优势行业、优势企业转移的需要，是防止国有资产继续流失，解决职工出路，维护社会稳定的需要。“退”也是一种发展，是更高层次的改革和发展。

（二）搞好方案设计，选择切合实际有效管用的改制方法

对困难企业的改制方法的选择应因厂而定，一厂一策，灵活多样。建议采取以下办法：

ｌ、对翻牌公司进行二次改制。按照政企分开，加强管理，引入竞争，促进发展的思路，深化改革。改制的目标是改变产权性质。用混合所有制取代企业国有独资的交权形式。改制标准是国有资本退出，职工身份置换，完善公司法人治理结构，构建高度清晰的产权制度。新公司与原有的企业职工解除合同，与离退休人员切断关系，打破企业吃国家的大锅饭，员工吃企业的大锅饭的管理体制，消灭国有企业中的终身制，使企业真正成为自主经营，自负盈亏，自担风险，自我约束的市场主体。

２、以调整完善产权结构为重点，积极推行股份制。股份制是改革的方向，可选择以下模式：

（１）国有资本控股模式。将国有独资公司改变为国有出资人持大股，经营者员工和社会法人参股的有限责任公司。

（２）国有资本参股模式。将国有独资公司改为经营者持大股，国有法人和社会法人参股的有限责任公司。以上两种方式可使员工变为股东，也可保留员工的身份不变。

（３）国有资本完全退出模式。将国有独资公司改为经营者持大股，员工和社会法人入股的有限公司。

３、先重组后改制模式。首先将国有独资公司改为股份公司，国有资本转股，经营者与员工用现金入股。接着整合子公司和其它资产，非主营业务对外出售，然后引进战略投资者进行增资扩股，直至上市经营。

４、整体出售模式。选择合适的股份公司或民营企业对国有企业整体承债并购，改变职工原有身份，合理安置人员。目前的主要做法是：政府推动，主管部门撮合，某些方面突破现行法律的范围，效果很好。但存在评估不公证，审批程序不健全的问题。在企业法人地位未形成的情况下，要充分发挥政府和国有资产管理部门的作用，制定可操作的并购法律，有效促进并购的发展，防止并购中的不规范行为。

５、依法破产模式。对严重资不抵债，浪费资源、污染环境的企业，坚决实行破产，源头上消灭亏损。破产确实存在不稳定的风险，不破产，照样不稳定，国有资产还要不停地流失。政策性破产对西部省区还延续两年，原中央财政所管的破产企业和试点城市的企业，要积极争取份额，享受这一政策。需要按破产法依法破产的企业，各级政府应制定规划，根据承受能力，有计划、分步骤组织破产。

国有企业改革，困难和机遇同在。如何深化改革，盘活资产，搞活经济，政企分开是前提，建立现代产权制度是关键，完善公司治理结构是核心，只要我们按照中央确定的方针政策实施，国有困难企业的改革一定能迈出新的步伐，工业经济一定能够快速健康发展。