推进城镇化进程 统筹城乡经济社会协调发展

国家发展改革委发展规划司课题组

“十五”以来，各地区、各部门认真贯彻落实中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》和《“十五”城镇化发展重点专项规划》，在深化户籍制度改革，完善城镇用地制度，建立城乡一体的劳动力市场，多渠道筹集城镇建设资金等方面采取了一系列措施，有力地促进了城镇化的发展。

一、推进城镇化成效显著

（一）城镇化进程加快，城镇化水平明显提高

“十五”以来，我国城镇化进程有所加快。到2003年底，全国设市城市为660个，建制镇比上年增加400多个；全国城镇人口达到52376万人，城镇化率达到40.5％。“十五”前3年，城镇化率平均每年提高1.4个百分点，高于1990—2000年平均每年提高1个百分点的幅度。城镇化进程的加快和城镇经济的发展，促进了农村富余劳动力向城镇和非农产业的转移。2003年全国农村外出务工劳动力占农村劳动力的比重为18.5％，比上年提高1.8个百分点，外出务工人数增加约830万人，增长10.3％。

（二）结构调整取得进展，城镇经济实力进一步壮大

城镇产业结构调整取得进展，中心城市大力推行“退二进三”，服务业增加值比重和就业比重显著提高。2003年，北京市服务业增加值占国内生产总值的比重高达61.4％，上海达到48.4％，广州达到53.6％；重庆、沈阳、武汉、深圳、厦门、青岛等中心城市服务业比重都超过了40％。城镇就业结构逐步改善，服务业从业人员不断增多，在解决就业方面发挥着越来越重要的作用，已成为吸纳就业的主渠道。小城镇经济实力增强，涌现出一批人口规模大、乡镇企业多、经济发展水平高、聚集能力强的小城镇，成为振兴和繁荣农村经济的重要载体。2002年，全国平均每个建制镇财政收入1136万元，居民年末存款8008万元，分别比1999年增长了58％和27％。全国财政收入超亿元的镇已达357个。

（三）城镇基础设施建设不断加强，城镇功能进一步完善

城市建设固定资产投资规模保持较高增速。2003年完成城市建设固定资产投资3958亿元，比上年增长26.7％。城市市政公用设施有效供给普遍增加，人均普及率有所提高。全年城市供水总量达到458亿立方米，城市用水普及率达到78.6％。综合燃气普及率达到69.03％，集中供热面积达到16.3亿平方米。城市道路长度达到19.8万公里，人均城市道路面积达到8.6平方米。城市污水处理量139亿立方米，城市污水处理率达到42％，城市生活垃圾无害化日处理能力达到21.75万吨，全年清运生活垃圾1.528亿吨。城市建成区绿化覆盖面积82.7万公顷，绿化覆盖率30.3％，人均拥有公共绿地5.86平方米。

（四）城镇布局和城镇体系逐步调整和完善

城镇化与城市发展的重心向东部偏移，东部沿海经济发达地区，特别是珠江三角洲、长江三角洲密集区城乡一体化趋势增强。经济发达地区出现超大城市群现象，中心城市功能进一步充实提高。上海、北京、天津、广州等具有跨省区影响的区域中心城市，加快产业结构优化调整，不断完善面向辐射区域的金融、信息、贸易、科技、教育、文化等方面的服务功能，发挥了区域中心的辐射带动作用。中小城市发展加快。中小城市的人口在整个城市体系中的比重上升，城市人口的增量和城镇化重心呈现向中小城市倾斜的趋势。小城镇健康发展。建制镇数量已超过乡的数量。小城镇规模有所扩大，非农就业比重增加。2002年平均每个建制镇有32309人，建制镇镇区人口5600人，镇区占地面积为305公顷，从业人员16719人，其中非农从业人员占40.3％。

二、城镇化进程中存在的主要问题

一是在认识上出现偏差，一些地方不是把城镇化作为经济发展的结果，没有把推进城镇化的工作重点放到发展城镇经济、完善城镇功能，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移上，而是把推进城镇化片面地理解为加强城镇建设，热衷于城镇建设，热衷于形象工程、政绩工程建设，甚至不惜举债建设大广场、大马路、高标准绿地及标志性建筑等。既浪费了宝贵的公共资源，加重财政负担，也抬高了农民进城的成本。一些地方力图通过修编城镇规划、设置开发区以及“县改区”、“乡改镇”等扩大城镇规模，城镇规划面积和建成区面积的扩张速度大大快于“人口城镇化”的速度。许多大城市不满足于单一的服务功能，不切实际地试图把本市建成经济中心、国际大都市等。一些生态脆弱、污染物不宜排放、自然灾害频发、水资源严重短缺等不适宜推进城镇化的地区，也不顾实际地盲目扩大城镇规模。

二是户籍制度改革的重点与农民流动的方向错位，没有起到使进城农民成为城镇居民的实际效果。小城镇尽管放开了落户条件，但由于经济规模和就业岗位有限，对农民的吸引力不够。大量农村富余劳动力流向了大中城市及东部地区城镇。但大城市户籍门槛依然较高，只对有较高技术层次的人才和具有投资能力的人放开了落户限制，很多在城市工作多年、有稳定收入的进城农民仍不能成为城市居民。现行税制不能使基层城镇政府从人口规模的扩大中获得税源，是城镇政府不愿意接受农民进城落户、盲目开发和经营土地筹措资金以及压低征地补偿金的体制性原因。

三是在城镇建设和开发中存在损害群众利益的现象。在城市拆迁过程中，拆迁户利益受损，特别是被征地农民利益受损的情况还比较普遍，利益纠纷和补偿不足，已成为一些地区社会不稳定的因素。

四是进城农民的社会保障问题尚未得到根本解决。将进城务工和经商农民的工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。由于大多数进城打工的农民难以成为当地市民，社会保障集体账户不能随个人流动，农民工集体账户的社会保障积累实际上留给了打工所在地。农村集体土地被征用以后，绝大多数失地农民不能得到可靠的就业和社会保障补偿。

五是一些地方政府对城镇基础设施建设的“过度投资”导致“过度负债”。为解决城镇建设资金严重短缺问题，目前多数地方政府大力开展了“经营城市”活动，其核心是经营城市的土地，即在政府未来收入增长预期的基础上，以政府信用获得银行贷款，用于城市基础设施建设，并以未来一定期限内的土地转让收益作为还款来源。但只有在经济发展前景看好的前提下，土地转让收入预期才能成为现实，才能成为地方政府还债的来源，否则，只能是增加地方政府的债务负担和债务风险，影响银行的信贷质量，增加不良贷款比例，降低政府的信用。

三、推进城镇化健康发展的政策措施

（一）提高思想认识，全面准确把握城镇化的内涵

加大宣传教育的工作力度，使各方面充分认识城镇化是人口从乡村迁移到城镇，改变农村人口传统的生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构的过程，不是单纯地加强城镇建设和行政区划调整。城镇化是大中小城市和小城镇在市场机制的作用下，共同发展，逐步形成合理的城镇功能分工和空间结构的过程，不宜简单地以城镇规模的大小确定政策。推进城镇化，必须走多样化的城镇化道路。城镇体系的形成和城市的壮大，要与区域的工业和服务业发展水平，与基础设施的布局、水资源的分布、人口和资金流动的方向等相协调。城镇化不仅仅是工业化的结果，并不是所有的地区都要建成制造业中心。在推进城镇化过程中，政府的主要职责是消除阻碍城镇化发展的体制障碍和政策障碍，做好规划，创造有利于城镇化发展的体制环境和政策环境。

（二）深化城乡管理体制改革

要进一步改革现行户籍管理制度，将户籍制度改革的覆盖面扩大到城市，使更多进城就业的农民成为城市居民，最终建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度。把农民工跨地区就业以及带来的各种问题，作为一个大的战略性课题加紧研究。要以扩大社会保障面为重点，研究探索把进城务工经商的农民，特别是失地农民纳入城镇社会保障体系。要研究建立财权与事权相对称的财税体制，形成人口增加必然带来税收增加的机制。将一部分收入稳定、收益较高的税种留给城镇政府，适当提高财政收入中市县级地方政府的分成比例。要完善现行城镇用地制度，研究推行经营性土地使用权挂牌出让、土地出让金逐年收取的制度。要依法促进规范农村土地承包权流转，探索进城农民以承包地换取社会保障补偿的机制。

（三）加强统筹协调，形成各有关部门相互配合、衔接协调的工作机制

要改变分头出台政策的状况，统筹推进城镇化所涉及的体制、法律法规、政策、资金、规划和管理问题，统筹考虑城镇化涉及的户籍管理制度、行政区划调整、设市设镇标准、城镇建设用地、城镇体系布局、财税体制等问题。统筹规划推进城镇化与区域经济、基础设施网络布局、跨区域调水、生态环境建设。统筹协调好“人口城镇化”与“土地城镇化”的比例关系。

（四）建立功能清晰、衔接协调的规划体系

打破按行政区推进城镇化的做法，必须改革规划体制，整合规划体系，建立功能清晰、衔接协调的规划体系，规范规划编制程序，创新规划实施机制，提高规划的科学性和有效性，发挥规划对引导城镇化健康发展的重要作用。理清各级各类规划间的关系，特别要理清经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系。加强经济社会发展规划的空间指导和约束功能，明确全国主要区域的主体功能和空间布局的基本原则，为区域规划的编制提供依据。加强区域规划，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、主要产业聚集区、生态环境保护区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。城市规划要把重点放在加强城市规划内容的深度上，以区域规划为依据，做好城市发展容量、城市扩展方向，以及新老城内部的住宅区、工业区、商务区、绿地系统的功能分区和基础设施布局等。