为民工讨钱：政府隐现欠款链条

张邦松　陈　晓

自从今年10月温家宝总理为民工讨工钱之后，好像一下掀起了民工讨钱热。媒体上一面是愁容满面的农民工，一面是表示出强烈的愤怒和谴责的各级政府官员，他们大多将矛头指向拖欠农民工工资最多的建筑开发商。从民工到施工队到建筑商到开发商这个欠钱链条中，开发商似乎成了"罪魁"。

那么今年的开发商何以如此"心狠"？政府雷厉风行的讨钱行动又扮演了一个什么角色？事实上，在任何一个利益的链条上，如果出现问题，那么往往不会只是一个环节。

在北京打工的农民工今年或许能带着一份好心情回家了。

12月12日，北京市建筑施工企业向外地进京劳务企业集中兑付劳务费12.6亿元，由此，今年民工工资兑付率达到了80%。北京市政府称，要在春节到来之前，兑付今年所有的在施工和已竣工工程拖欠农民工的工资。

其它省市的情况也相当乐观。据了解，广东、江苏、浙江、福建等劳动用工大省，农民工工资兑付率都大大高于往年。

对于每年年终岁末都倍受关注的拖欠农民工工资问题，这似乎正是一个令人期待已久的结局。然而问题能真正解决吗？政府是不是要每年都如此强力推行"百日追薪"呢？

从民工到施工队到建筑商到开发商这个欠钱链条中，开发商似乎成了"罪魁"。在接受本刊采访时，一些开发商表现出异常的沉默或话中有话。

"该还的还呗，没有别的法。元旦、春节将至，国务院办公厅、建设部、劳动和社会保障部等部门领导纷纷讲话表态：各地要从立党为公、执政为民出发，解决农民工工资问题。我们没钱也得想办法。"曾开发过北京市北二环高档住宅的某房地产公司经理马江对本刊说。

链条上的开发商算盘

欠民工钱年年都有，但今年为什么表现这么突出？

"今年由于央行颁布121号令，从源头上绷紧了房地产商的资金链条，加重了欠薪问题。"中国房地产业协会秘书长顾云昌说。而拖欠农民工工资在各行各业都有，但据建设部门数据显示，其中建筑业拖欠最甚，占欠款总额的70%。

对中国的房地产企业来说，自有资金不足是其通病。马江告诉中国《新闻周刊》："一般开发一个项目，只有1/4是自有资金，其余都是银行贷款和预售楼花。其中银行贷款占到60%-80%。"

"自有资金比例不高是行业特性，但中国房地产业的问题在于，其他融资渠道太过单一。"顾云昌说。在美国，很多房地产企业到股市上市增加直接融资的比例，或实行银行按揭证券化，分担银行贷款的风险。

由于中国房地产金融政策的不完备，房产企业很少涉足债券、股票。22个上市产业中，房地产仅排在13位，上市企业数量不超过5%。单一的资金来源结构让房产商的资金链条非常脆弱。

今年6月13日,中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，即"121号文件"。文件规定：房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%；商业银行发放的房地产贷款，严禁跨地区使用等。

据申银万国证券分析师提供的研究成果：2002年底，房地产上市公司平均开发投资额为12.35亿元。其中，与121号文件规定对应的相关科目金额达到了10.69亿元，占全部投资额的86.56%，其中121号文件全部禁止的科目金额为6.71亿元，占全部投资额的一半以上。

"原先从买地到竣工的各环节，我们都可以从银行贷，可现在楼不封顶，我都贷不到钱。"马江说。对过分依赖银行贷款的房产商来说，121号令无疑是一道紧箍咒。同时，房地产企业的资金流向分配也有不合理的地方。

施工承包方的工程款来源于房地产商售楼后的回笼资金。但"大部分回笼资金都用去储地了。"江苏常州一家房地产开发公司的销售副总贾浩告诉本刊。由于目前的开发热和投资热，稀缺的土地资源使得地价年年走高。对于中国大多数的房地产开发商来说，储地越多，公司的核心竞争力就越强。

银行贷款来源受阻，回笼资金流向被截，导致房地产商支付工程款的资金枯竭，再与房地产业的开发模式相互作用，更加剧了欠薪的系统风险。

"工程款拖欠问题突出，与垫资开发模式有很大的关系。"中国房地产协会副会长顾云昌说。

所谓垫资开发，是指建筑公司为了获得某个房地产项目的建设权，主动提出自己先垫付项目的施工费用，等项目完成后或者开始销售后，房地产开发商再把钱给建筑公司。

据马江介绍，由于现在建筑企业过剩，每个房地产项目都会有七八家建筑企业来竞争，所以要进入这个市场，就要采取一些非常的手段，这个手段就是垫资。"按规定，我们开发商应该按工程进度给建筑方付款，但他们为了揽工程，自己垫资也同意。现在这已成了这行的游戏规则。"马江说。

建一个房地产项目，开发商往往只需付出少部分的钱用于买地，工程款都由建筑公司先垫付，直到主体结构完工。但建筑企业为了转嫁风险，也要求它的下游企业，如材料供应商和设备供应商垫资，同时拖欠下游施工队的工资。

这就形成了一个自上而下的欠款链条。房地产企业欠建筑公司钱，建筑公司欠材料供应商和施工队钱，施工队欠民工钱。一旦最上游的房地产企业资金出现问题，整个链条都会受其波及。

"在资金紧张的情况下，处于链条末端最弱势的民工无疑成为了最大受害者。"马江说。

据了解，工人工资占建筑企业成本的20%左右，一个项目一亿的工程款就有2000多万元是民工工资。无疑这是一笔巨大的开支。

政府的双重角色

拖欠工程款引起了中央的高度重视。2003年10月，温家宝在云阳亲自替民工讨工钱，使政府"清欠执行官"的角色更加鲜明。各地政府在这个问题上的态度也变得前所未有的强硬。

近日，北京市建委动用了一票否决权，把湖北省一家拖欠民工工资的建筑公司清除出了北京的建筑业市场，另外有11家房地产企业被严肃处理，其中相当多的一部分是在目前房地产市场上比较知名，比较大的企业。

同样严厉的措施也被其它一些省市广泛采用。许多地方的政府官员都在公开场合对拖欠问题表达了极大的愤慨，并制定了明确的兑付时间表，规定在春节前务必解决今年开工和竣工项目的拖欠问题。

贵阳市政府甚至决定，从政府财政拿出3亿元专项资金用于发放民工工资和解决部分工程款。

中国小城镇改革发展中心副主任袁法崇认为，如果贸易活动的双方具有平等的谈判力量，国家完全可以中立当裁判。但在农民工的问题上，国家不应该仅仅是一个裁判。因为跟房地产企业比起来，农民工处于绝对的劣势，法律很难有效介入。

"政府出面情况就不一样了，"袁法崇说："政府可以出台一些相应的规定，在管理制度上多作点文章，房地产企业会感觉到压力，从而提高支付比例，北京的房地产企业在政府的干预下，几天之内就筹集了12.6亿还款资金，就是最好的证明。"

但是，把民工顺利拿到血汗钱完全寄托在政府身上，显然过于乐观。在清欠过程中，政府仍然有很多的盲点。

"被政府找出来的拖欠工钱的开发商，只是一部分，更多的欠钱是抓不到把柄的。"一位业内人士透露。政府规定如果有拖欠问题，开发产就无法获得竣工许可证。但实际上，许多建筑企业(就是所谓乙方)为了使项目能尽快上市销售，往往会协同开发商(甲方)一起欺骗有关政府部门。尽管被欠着钱，但乙方还是出具一式合同，称工程款已付清，以此为手段从有关政府部门领出竣工证。在开发商手中这份中会写明：此合同仅供办手续使用。这样钱由明欠变为了暗欠，双方的债务关系就这样被隐藏起来了。

建筑企业在"欺上"之后，还得"瞒下"。承建方由若干个施工队组成，由于每个施工队的民工基本上都来自同一个地方(乡、村)，通常，民工工资都是在年末的时候，由包工头把钱发到民工家里，而非民工自己手中。这样在城市隐藏的拖欠的问题就转移到了农村。

马江透露，像这样"上有政策，下有对策"的例子还很多。再说，一些政府本身就是欠钱人。

据了解，虽然在清欠行动中，政府一直以强硬的执行官的面目出现，但实际上，政府也并非超然的第三方。

统计显示，超过1/3的工程欠款正是来自政府项目。根据权威部门对7个城市和12家大中型建筑企业拖欠工程款进行的调查，截至2001年底，拖欠的工程款已达到471.72亿元，其中政府拖欠工程款占13.36%；12家大中型建筑企业被拖欠工程款97.91亿元，其中政府工程拖欠款接近50%。而2002年、2003年正是各地政府换届之时，更大一批政府工程上马。

今年12月5日，国务院办公厅《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》中明确指出，部分地区不切实际搞"形象工程"和"政绩工程"是造成工程款拖欠的重要原因。

"江苏一家水泥，被建筑企业拖欠了1.9亿的水泥款，基本都是政府的项目拖欠的。"中国小城镇改革发展中心副主任袁法崇说。

他认为，中国GDP增长是伴随着新一轮投资热来的。现在很多地方用GDP来衡量领导的政绩，要GDP就要搞政绩工程，许多超出政府承受能力的项目因此纷纷上马。实际上里面有着重复建设问题，这也是造成工程款拖欠的原因。

"讨钱运动"到"讨钱制度"

尽管政府有时也是利益中人，但临近年关政府的追薪和讨钱的举措无疑是有力和深得民心的。

"但是政府介入讨债更多是一个应急的手段，而非长久之计。"中国人民大学法学院副教授林嘉认为。拖欠民工工资是非政府行为，本就不应该由政府介入。民工和建筑企业作为劳动力供和求的双方，本质上是一种经济关系，因此他们之间的纠纷就应该由市场规则和法律来解决。同时，如果没有把清欠问题制度化、法律化，而是单靠政府行政手段的"即兴发挥"，即使现在把问题解决了，拖欠问题很可能还会死灰复燃，因为政府的注意力不可能总是放在一个问题上面。

"长远看来，解决拖欠问题，必须从根源着手，制定和完善相关法律制度。"林嘉说。

例如，为防止建筑企业以资金紧张为由拖欠民工工资，主管部门可以在开工前让建筑企业先对施工造价作一个相应的评估，并判断每个施工阶段要付多少钱，然后和主管部门设立一个共管账户，必须等建筑企业把钱注入账户后，主管部门再发给开工证。这样至少可以使农民工的工资得到保障。

同时，必须加大监管力度。"现在的问题是，对劳动法执行情况的监管存在很大的问题，政府的劳动职能部门在这方面，怎么去监管，以及处罚措施都不是很得力。"林嘉说。比如，没有一个法律责任制度，拖欠民工工资应该怎么处罚，谁去处理等，这些问题都没有好好地落实。一些企业能拖就拖，能不给就不给，早给和晚给没有什么区别，拖欠对他们来说只有利益没有损失，何乐而不为呢？

林嘉认为，政府监察部门要主动干预这些涉及到侵害民工权利的行为，对此予以重罚，通过重罚让企业感觉拖欠的成本比按期发放要大得多。而且对企业的监管平时也要进行，不一定非要到年底，等问题都暴露了才想到去解决。