《学生伤害事故处理办法》制定与适用的若干重要问题

张文 王大泉

编者按 教育部制定的《学生伤害事故处理办法》的颁布，在教育界、司法界乃至全社会引起关注。《该办法》具有较强的针对性和可操作性，对学生伤害事故的预防和处理非常实用。

许多地方的教育工作者积极、主动、认真地学习《办法》。为了帮助教育工作者正确理解学习《办法》中遇到的一些问题，我们特邀请教育部政策研究与法制建设司法制工作处的负责同志撰写此文作答。如果读者对《办法》仍存在某些疑问，请及时与我们联系，我们将请有关专家为您解答。

教育部制定的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》）自2002年9月1日起正式实施后，引起了广大教育工作者和社会各界的普遍关注。《办法》实施后，在指导学校有针对性地开展安全工作、促进学生伤害事故妥善及时处理等方面，发挥了比较明显的作用。但是，实践中对《办法》的原则与规定也存在片面、甚至是错误的理解，因此，本文拟针对《办法》制定和实施过程中所涉及的几个重要问题，加以说明和解释，以利于《办法》的理解和适用。

一、《办法》的起草是实践的需要，旨在为学校预防和处理学生伤害事故提供法制框架和制度保障。

近年来，学生的人身安全和有关人身伤害事故处理等问题，已经成为教育领域的热点问题之一。媒体相继报道了许多在校学生的伤害赔偿案件，其中所反映出的学校、家长各方，在预防和处理学生伤害案件中的矛盾与困惑，在教育领域和社会各界引起了广泛的关注和讨论。概括而言，学生伤害事故困扰学校，原因主要反映在三个方面：一是缺乏认定事故责任的具体法律依据。虽然有关的司法解释中对处理校园伤害的问题做出了规定，但这些规定过于原则，在实践中难于被学校、家长很好地接受和运用。因此，一旦就学生伤害事故的责任发生纠纷，在学校是否有责任及赔偿范围等问题上就难于达成一致意见，致使事故难以尽快得到妥善解决。二是缺乏明确的处理程序。实践中虽然有一些案件采取了司法途径解决，但是司法途径从社会效率的角度并不是最好的选择，因此大多数的案件仍然是通过协商或调解的方式处理的。但由于缺乏有关的程序性规定，协商或调解的效率和结果的公正性也往往会受到影响。三是学校缺少具体筹措赔偿经费的渠道和办法。

这些问题的存在，使得学生伤害事故的处理就成了摆在学校、教师面前的一道难解的题。特别是近几年来，在此类的诉讼中学生家长往往提出巨额赔偿要求，而司法机关有的从保护弱者的角度出发，在判决中又不适当地加重了学校责任如有的认为学校要负监护责任）。这些案件经过媒体的报道，给学校特别是广大中小学带来了很大的压力。最为直接的表现就是许多学校为了避免事故的发生，采取了消极防范的手段，如减少学生的活动，甚至取消了体育课的某些科目，等等。这种状况，不仅使得按照素质教育的要求，应当组织学生开展课外活动和社会实践等活动难于落实，甚至对学校教育教学活动的正常开展都产生了消极的影响。实际上，学生伤害事故使我们在一定程度上面临这样的选择，是否要为了确保学生的人身安全而牺牲教育的内容和理念，是仅仅给学生一个安全的环境，还是给他们全面成长的空间。显然，答案应当是后者。但无疑首先需要建立关于预防和处理学生伤害事故的完善的法制环境和制度框架，减少学校的后顾之忧。也就是在这样的背景之下，才有了《办法》的起草和出台。

二、制定《办法》的根本目的在于促进学校树立安全工作的责任意识，基本的出发点是依据法律的规定，平等地保护学校、学生的合法权益。

《办法》的内容，虽然着重规范了发生伤害事故后如何确定包括学校在内的各方责任、处理的程序、赔偿的原则等问题，但其根本的目的则是在于促进学校形成安全工作的责任意识、法律意识。长久以来，各级教育行政部门下发了各种有关学校安全的文件，但是恐怕大多数学校管理者和教师仅仅是从完善学校工作的角度来理解这些要求，对如果不履行规定的义务，自身所要承担的法律责任，一般还缺少明确的认识。实践中所发生的在校学生伤害事故，有相当部分是由于学校预防意识不强，管理措施不到位而造成的责任事故。在法律上，如果由于过错未尽职责，致使学生受到伤害的，则构成侵权行为，学校教师）依法就要承当相应的法律责任。《办法》正是从这个角度出发，把学校在管理中可能存在的过错情形，做了逐一的列举即第九条的规定，而防止这些过错情形的发生就是学校安全工作的根本目标。无论是从个人还是从社会的角度，无论多么完善的损害赔偿制度都难于克服人身伤害所带来的痛苦和损失。因此，严密的预防措施和防范意识，才是学校应当引起充分重视的首要任务。

办法）的基本出发点在于依法平等保护学校和学生的合法权益。内容的合法性，是《办法》效力和实践效果的重要保证。《办法》中主要依據《教育法》、《未成年人保护法》等教育法律法规，具体明确了学校在教育、管理、保护学生方面的责任：根据有关的民事法律法规包括最高人民法院的有关司法解释）中有关侵权行为的规定，确定了学生伤害事故责任的认定原则和事故赔偿的范围。与上位法的原则衔接一致，也保证了《办法》不是站在教育和学校利益一边的保护伞，而是体现了公平、合理处理事故的基本原则。因此，《办法》不仅仅具体规定了学校的责任情形，1也对学生及其监护人的责任，其他有关当事人的责任做出了相应的规定。在具体适用《办法》时，无论是学校还是学生、家长都应正确承担起自身的法定责任。在处理事故的过程中，不能简单地以保护弱者作为确定赔偿责任的出发点，而应当以当事人是否存在过错为依据，依法正确地划分责任，使各方合理、适当地承担损失。只有促进各方树立责任观念，才能从根本上减少事故的发生，这既是《办法》制度设计的出发点，也可以说是在具体适用中的一个判断尺度。

三、关于《办法》的法律效力及其在实践中的具体运用。

《办法》是以教育部令的形式颁布的部门规章。在我国的法律体系当中，部门规章是属于比较低的立法层次。按照我国司法审判的有关规定，司法机关裁决案件以法律、法规为依据，部门规章则可以参照。也就是说《办法》并不能直接作为司法机关审理学生伤害赔偿案件的依据。但是，由于《办法》中关于学校责任的规定不仅是依据有关法律法规做出的，而且是依据法律有关原则对具体情形做了细化，因此，对于司法机关裁判此类案件一定会产生影响，尤其是当法律法规没有明确规定的情形下，司法机关也会参照和接受《办法》的规定。同时，《办法》最为广泛的适用，应当是在指导教育部门、学校预防事故的发生，通过协商、调解的方式，尽快妥善处理事故方面。实践中大量的学生伤害事故也是通过协商的方式解决的。如果广大校长、教师通过对《办法》的学习，能够掌握学生伤害事故的多发原因，了解责任划分的基本原则，按照其中规定的程序，在事故发生后及时与学生、家长进行沟通，明确事故责任，确定各方的赔偿义务，采取签订书面协议、以保证协商结果具有法律意义的做法，通常会大大提高事故解决的效率。

四、《办法》所规定的重要内容。

1.关于学校责任范围的界定。所谓学校责任范围，就是在什么情况下发生的伤害事故要界定为学生伤害事故，这也是《办法》制定的基础。在广泛征求各方面意见的基础上，《办法》对学生伤害事故作了如下界定，即：学生伤害事故是在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成了在校学生人身损害后果的事故。这一概念首先从空间和时间两个方面，明确了学校管理职责的范畴，只有在其内的事故才属于学生伤害事故，而与学校管理职责无关的学生伤害事故，如在学生自行上学放学途中发生的事故，不属于学生伤害事故。同时，这一概念也将伤害事故的概念限定在造成人身损害的范围内，将没有造成人身损害后果的其他校园事故或者教师个人的侵权行为，排除在学生伤害事故的范畴之外。有关问题将通过制定其他的相关法规或规章，予以规范和解决。

2.关于适用的范围。

《办法》确定为各级各类学校，即大中小学都适用。对幼儿园则是要求在考虑幼童为完全无民事行为能力人的前提下，参照执行。实际上是认为幼儿园对于幼童有看护的义务，按照国务院发布的《幼儿园管理条例》，应当在预防事故、安全防范方面比学校负有更为严格的责任。

3.关于学校责任的性质。

学校对在校未成年学生是负有监护职责，还是负有教育、管理和保护的职责，一直是处理学生伤害事故中争议较多的问题。在一些司法实践和部分群众的观念中，认为中小学应当对学生承担监护责任，发生的学生伤害事故，无论什么原因造成的，学校都应当承担责任。这种观点缺乏明确的法律依据，也不能正确说明學校对学生伤害事故所负责任的性质，实际上不利于学校明确自身责任，不利于加强对学生安全的有效保护。为此，在起草过程中，我们听取了广大教师、学生及其家长和有关专家的意见，确定中小学校与学生之间的关系本质上是教育关系，不是基于民法和血缘关系形成的父母包括其他监护人）与子女之间的监护关系。因此，《办法》根据《教育法》及《未成年人保护法》的有关规定，明确学校的责任是对学生进行教育、管理和保护的责任。同时，依照《民法通则》及《最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（试行）》中的有关规定，确定学校按照过错责任原则承担事故的责任，即如果学校未履行规定的义务与职责，有过错的，造成了学生的伤害，则需要承担相应责任：如果学校已尽到相应义务，无过错的，则无责任。据我们所知，这一观点正在逐步得到社会各方面，特别是来自法律界、司法界的认可。

4.关于伤害事故的类型。

由于造成学生伤害事故的原因非常复杂，为使学校和教育行政部门在处理事故时有所遵循，《办法》将可能在学校发生的各种类型的事故都进行了归纳和分类，同时根据学校发生伤害事故的不同情形，将学生伤害事故分为不同的类型：一是学校责任事故，即由于学校过错而造成的事故。《办法》具体列举了学校、教师在履行职责过程中容易出现的忽视学生安全的各种过错，基本涵盖了学校管理的各个方面。这既是划分事故责任的标准，也是促进学校完善安全管理制度的依据。二是学生责任事故，即由于学生本人或未成年学生的监护人的过错造成的事故。三是其他相关人员的责任事故，即因与学校或学生个，人活动有关的其他个人或组织的过错造成的事故。四是混合型责任事故，即由多方当事人的共同过错而造成的事故。在上述事故的处理中，责任者根据自身过错程度的比例，承担与过错相应的责任。另外，实践中也会有一些学生伤害事故是由于不可抗力或意外因素造成的，或者在学校的管理职责范围之外发生的。对这样的事故，《办法》也根据民事法律的有关规定做了相应的规定。

5.关于学生伤害事故的处理程序。

《办法》规定学生伤害事故主要由学校进行处理，教育部门予以指导、协助和调解。从目前实际情况看，这种方式有助于事故的及时、妥善处理，有利于化解矛盾，维护学校和社会的稳定，也为学校、学生及其家长普遍接受。办法）在具体规范教育部门的调解程序时明确规定，调解需由学校及学生家长双方共同提出申请。在处理过程中教育部门起居中调解的作用，主要根据有关规定提出意见供双方协商。如果双方协商一致，可以签订调解协议，如果双方达不成一致，可以终止调解。同时，规定双方可有多条渠道进入诉讼程序。

6.关于学生伤害事故的赔偿原则与经费的来源。

《办法》主要依据民事法律的有关规定，明确学校应根据其在事故中所负的责任，承担相应的赔偿义务。对事故赔偿的范围和标准，学校、教育行政部门在处理时，可依照《民法通则》、有关司法解释和相关法规及有关规定确定。为解决赔偿经费的来源及筹措的问题，《办法》设计了三条途径：一是学校筹措，学校无力筹措的，由主管的教育行政部门或者举办者协助筹措。学校筹措的来源也应当是学校的预算外收入，国家财政拨付的用于教育教学的经费是不能挪用的。二是县级以上有条件的教育行政部门可以通过设立学生伤害赔偿准备金等多种形式筹措。三是鼓励学校、学生参加相应的保险，包括学校责任保险和学生个人的人身意外伤害保险等。由于学生伤害事故是学校在办学中难以避免的风险，因此，通过保险方式，由学生家长、学校及社会共同负担学校的办学风险，应当是比较有效和可行的解决途径。