资金：环境建设的“百慕大”

■策划：本刊编辑部 执行：翁宝

“绿帽子”不再时髦

“钱！钱！”和任何一个部门一样，特别是三北工程这个带有明显公益性的生态事业，工程一启动，钱就成了上下各部门、各级政府的重中之重，成了最为头痛也最为伤神的事情。

无可否认，在大力发展经济、发展压倒一切的背景之下，生态问题，尤其是林业建设没有摆到正常的位置上予以战略性的重视。这在三北防护林的建设历程中，表现得尤为明显。

据介绍，在三北一期工程期间，虽然国家投入的经费不多，每年仅仅是3000万的建设补助费，但是，由于地方政府以及农民的积极性还很高，整体的效果还是不错的。现在的急功近利难以同当时因害设防的心理相比。随着改革开放经济发展的不断深入，这个矛盾日益突出。原先一些地方政府喜欢戴的“绿帽子”（就是类似于“林业书记”这样的话语，重视林业建设在三北一些地区一度是考察干部的一个硬指标，其重要性同计划生育、社会治安同等重要，“戴绿帽子”也就成为一件时髦之事）已经不再时髦，随着经济环境的变化，政府的关注点也在不断变更。特别是90年代以后，林业发展体制上一直没有大的突破，导致地方行政力量在支持林业建设上不断削弱。在林业部门大量的先进典型总结中，第一条毫无例外地提到“领导的重视”。反过来想，那些少了“头头”重视，脱离当地政府配合的地方，林业建设陷入困局也就不难理解了。

资金不足导致的问题还有：

一，林业建设的速度受损，与实际需要差距日大。三北防护林每年1000～2000万亩的建设数量，远远赶不上环境破坏的速度，土地的沙化呈加速度增加。几乎每年都有1700平方公里的欠账。对于林业系统来讲，更是任务少，吃不饱。

二，种苗的质量受影响。就每亩投入而言，可能连一棵苗都买不起。直接的结果是，有什么苗就造什么林。良种壮苗简直就是奢求。三北一期工程中大多用的是树丫子，直接插上造林。许多长不大的小老树，就是因为种苗的问题。由于先天不足，病虫害也随之而来。同时，在建设中只求速度和数量，树林的成活率很低，效果也可想而知。

投入细细算

没有钱是万万不能的，但是钱并非万能。仔细看看这些年来国家对生态建设的投入，我们会发现，单纯从投入上难以对生态事业建设中的问题作出解释。因为，如果精确计算的话，一些部门在这些方面获得的投资绝非通常所说的“杯水车薪”。

一般来讲，各部门公布的投入总额都是一个表面的数字。许多的隐性投入并没有计算其中。比如，在三北防护林22年的建设中，国家投入的总额是13亿人民币。三北防护林建设以来共植树造林3亿多亩，平均下来，每亩的价格是3～4元——非常低的一个数字！

但是，除了这些国家投入之外，各级地方政府配套的资金有20～30亿左右。同时，来自国外的无偿援助或者低息贷款就达到9个亿！

此外，最重大的一项投入就是这些年来农民的义务工投入。20年来，在三北防护林建设中，总共投入的农民义务工达到30亿个工日，这些都是无偿的劳动。如果按照每人每天10元的成本计算的话，劳力的投入就已经达到300亿人民币！这又是一个怎样的数字！

作为列入“国家建设大本”（指列入国家发展计划的）中的工程，三北防护林的补助经费一直在一个比较低的基数上徘徊，这是事实。但综合上面的几项投入，已经说明了一定的问题。另外，生态建设并不是林业部门一家在搞，许多对应的部门在这里同样有不菲的投入，尤其在最近这两年。许多新的生态建设工程启动，在投入的力度和规模呈急剧上升的时候，我们有必要对生态建设资金的安排保持一种理性的思考：钱从哪里来，又到哪里去?总额有多少?真正用来做事的又有多少？

“上面千条线，下面一根针”，归结到地方，在生态建设这一块的综合补助应该也不是一个小数。据业界人士估计，现在每年国家直接的投入已经达到30个亿以上！还不包括其它林林总总筹集到的资金。水利部生态建设司水土保持处徐传早处长向记者解释，单是部门经费来源就有各种渠道，有贷款、基建项目、国家财政、基金、债券发行等，渠道不一。而地方政府也是各展所能，积极筹措。

随着生态问题的日益突出，国家在生态领域的投资一直没有停止，并且数额较三北防护林更为巨大。三北局刘副局长说，林业局的领导也有难言的苦衷。因为三北防护林是一个老项目，国家难以再大幅增加投资。为了林业建设，林业部门又不得不另立名目上新的项目，只有这样，才能够维持整个林业建设的开展。“立项给钱”的思维定势还是主流。

如何用好资金？

三北防护林一二期工程时，国家的投入就是林业一家。现在则呈现多渠道投资的态势，在管理上也出现多部门管理的局面，环保、农业生态建设、计委、城建、建设部也都积极参与其中“抓一抓”。

建设资金还在不断增加，但效果还不得而知。起码，从造林面积上没有明显的上升，在环境改善上也难见效果，甚至没有发挥应有的效益。如何合理统筹，统一规划，避免重复投资，成了关键的问题。中央的名目很多，但落实到县里乡里就是同样的一块地，下面得到了钱，是否用好还很难讲。

关键问题在于：第一，各个部门如何分配这些资金，特别是同生态建设紧密相关的林业、农业、水利、国土等部门之间如何协调的问题。第二，地方政府对于环保资金的运用，是否能够到位，以及如何建立有效的监督机制的问题。各个部门的钱下达之后，往往有着相应的项目验收。但是，各部门之间的补助又不足以完成一个单独的工程，加上地方财力不济，一些地方往往是把这些资金集中起来，搞一个示范地区，不同的部门来检查的时候，就以不同的名目出现。比如，林业部门来检查的时候，说是三北防护林。水利部门来的时候，则说是水土保持林等等。

同样的情况体现在造林面积上，据一位资深人士透露，统计数据往往含有较多的水分。每年公布的造林面积，往往是各个部门上报数字的总和，扣除其间难免的夸大之外，重复上报是一个共性的问题（各部门分头统计上报的也许是同一片林子）。这点，也有助于我们理解，为什么造林的面积在不断“上扬”而环境愈发恶化。

现在迫切需要的是把经费集中起来，改变这种“撒胡椒面”式的投入和管理体制。但是，由谁或者是哪个部门主导，还没有定论。统筹安排，现在还只是一个美好的愿望。

国助民办还能撑多久？

地方也有地方的无奈。在生态建设上，一直沿循的是国助民办的组织形式，国家补助，地方配套，民众出工。基本上是国家号召，政府组织，干活的是农民。这是在大工程中我们惯用的一种组织形式，建立在强大的行政组织动员力的前提之上。

市场体制转轨之后，政府的号召有些不太灵了。在三北防护林三期的建设过程中，工作开展也越来越难，毕竟让农民长期无偿投入，讲奉献，比觉悟，靠动员，谁也接受不了。

从前年开始，义务工的模式开始取消，国家全额投资已经是呼之欲出。这样的话，用于生态建设的费用将大幅上扬，已经大幅增加的投资能否够用，成了生态建设中必须直面的棘手问题。

行政力量在主导建设过程中表现出它的双刃性。一方面，由于政府强大的发动和组织力量，使得工程的建设处于一种良好的社会氛围之中。另一方面，行政力量的行使需要支付高昂的成本，既有管理上的成本，也有制度上的成本。以管理成本为例，在三北防护林每年有限的造林经费之中，用于管理的费用就达到2000万元以上。并且，资金在经过各级政府过滤之后，真正到达基层的已经是大打折扣。

在谈到防护林建设时，大家使用最为频繁的一个词就是，生态效益或者是社会效益。言下之意这是一桩亏钱赚吆喝的买卖，需要各界的大力协助支持。但是，这两个效益的得来，往往并非一日之功。加上都是空泛的概念，评判的标准也难以定断，就像很多口头上说是大家的事业，到头来谁的事业都不是的情况一样，软性的指标在这样的一个管理格局之下，显得很是苍白。

在国助民办的模式之下，除了国家重视，行业部门积极指导等因素之外，地方政府能否积极配合才是这个模式的根本。上面号召，具体的工作还得地方来亲力亲为。套用林业部门许多人的话，一个地方，只要地方政府重视，没有林业建设不好的。地方政府的重视更多体现在政策的执行以及地方配套资金的到位上。由于许多地方政府的关注点在不断变化，加上地方领导人的正常更迭时间限制，使得林业建设这项长期的事业随时会因为领导人的缘故出现波折。另外，三北大部分地区属于贫困地区，地方政府的财力有限，如果在配套资金上难以为继的话，国助民办的模式就必然面临严峻的挑战。□

(图:新华社供稿)