关于基础教育管理体制改革的思考

罗兴才

教育管理体制对教育事业既有支撑力，又具有约束力。好的教育体制可以有力地促进教育事业的发展，不当或不顺的教育体制则会阻碍教育事业的发展。目前，基础教育实行的“地方负责、分级管理”的管理体制，其实质是以乡为主，由县、乡、村实施对基础教育的管理。这种管理体制在实施“普九”改善办学最基本条件中曾发挥过有目共睹的积极作用。但是，随着时间的推移，这种以乡为主的管理体制，特别在中等发达及其以下地区，却产生了日益明显的滞障作用。

一、制约了教育资源的综合利用，影响了规模效益。。

教育资源能否充分利用和发挥效益，在很大程度上取决于学校布局是否合理。学校布局不合理，既会造成在学校建设中的财力物力浪费，又会造成教育资源的浪费，这是“穷国办大教育”的国情所不能允许的。但是，实行分级管理以乡为主的基础教育管理体制，中小学布局往往以行政区划来确定，不论人口多少、人口分布如何，基本上都村村办小学、乡乡办初中，行政区划一旦变更，往往又要新建学校，造成重复投资。人口变化后，学校布局无法及时得到调整，使学校缺少应有规模，影响了规模效益。

二、制约了教师队伍建设，影响了教育教学质量的提高。

“教育大计，教师为本”，教师在基础教育事业中发挥着关键性作用。要发挥好教师的关键性作用，必须解决好两个问题：一是教师待遇，二是教师素质。但是实行分级管理以乡为主的管理体制，以乡（镇）为独立核算单位，一方面由于一些地方因财力不足，常常造成教师工资拖欠，严重挫伤了广大教师的积极性;另一方面由于受财力负担限制，乡（镇）不敢或不愿再接受合格的新教师，造成教师数量不足，影响全面开课，阻碍了素质教育的全面实施。有些地方甚至采取低薪聘请大量临时代课教师来维持教学，其工资报酬从教育费附加中列支，使教育费附加的法定用途改变了去向，影响了办学条件的改善。仅以襄樊市为例，据不完全统计，我市48424名从事基础教育的专任教师中，有临时代课教师6749人，约占我市教师总数的14%。这些临时代课教师本身素质不高，加上教育行政部门不认可其教师身份，不能有计划地安排其进修培训，大部分临时代课教师不能胜任正常的教学工作，影响了基础教育的教学质量。教师队伍的活力来自于全面推行聘任制，乡（镇）管理教师队伍，聘任制无法正常实施，教师不能合理流动，严重影響了教师队伍的活力，进而影响了教师队伍的整体素质。

三、制约了教育经费的投入，影响了教育事业的持续发展。

基础教育要持续发展，必须落实筹措教育经费的政策，不断增加教育投人，不断优化办学条件。但是，由于一些地方的乡（镇）领导法制观念比较淡薄，因此经常出现教育经费赤字预算和严重挪用现象，少数地方甚至打着办教育的旗号搞集资、开口子乱收费，有损教育的声誉，伤害了人民群众对教育的感情。同时，县、乡实行财政分灶吃饭，使一些乡的财政收入根本无力承担基础教育发展的需要。由于一些乡（镇）财力先天不足，普遍推行财政综合预算时，往往把中小学收取的杂费勤工俭学收人、征收的农村教育费附加，甚至代收的书本费等全部纳人财政统一使用，但又不支付学校正常的办公经费，致使多数学校不能正常运转。本应用于学校建设的经费被挪作“人头费”，使学校举步维艰，“普九”成果难以巩固。据对我市某乡调查，教师工资按1994年的套改标准发放1999年的需197万元，而乡财政只拨付42.5万元，挪用教育费附加17.5万元，转嫁到向学生收费和向农民集资达108万元，勉强维持“人头费”，乡（镇）根本无力再去筹资改善办学条件。这种现象普遍存在。

四、制约了经济欠发达乡镇教育的正常发展，影响了区域教育的平衡发展。

基础教育正在推行区域性素质教育，而实施区域性素质教育的一个重要条件就是使同一区域内青少年获得享受平等教育的均衡条件。一个县域内教育发展不平衡就无法真正实施区域性素质教育。但是，分级管理以乡为主的基础教育管理体制，往往会拉大乡与乡之间教育发展的差距。以乡为主管理，县级不能进行教育经费统筹安排，老少边等贫困乡（镇）仅靠自己的力量根本无法支撑教育事业发展的正常投入，反而不断拉大与经济发达地区教育事业的差距。

五、制约了教育管理干部队伍的活力，影响了学校管理水平的提高。

一支好的教育管理千部队伍是办好基础教育的保证。建设一支好的以中小学校长为主体的教育管理干部队伍，必须将干部的选任、培训、调整、奖惩等四大管理环节有机地统一起来，以不断增强干部队伍的活力，不断提高干部队伍的素质。但是，分级管理以乡为主的基础教育管理体制严重地割裂了教育干部管理过程中四大环节的有机统一，造成管使用的不能管聘任和调整，管培训的不能保证任用，甚至在一些地方，千部调不出也派不进，致使中小学校长持证上岗制度徒有虚名，无法落实，千部素质日渐下降，影响学校管理水平的进一步提高。

实践证明，要保证基础教育健康持续发展，必须适时调整现阶段基础教育管理体制。目前，应重点实行“四个转变”。

（一）变分级管理以乡为主为以县为主。

以县为主就是坚持县对区域内教育管理的统筹权，主要包括学校布局统筹规划权、教育干部队伍统筹任用管理权教师队伍统筹调配权。当前，首先要实现县域内学校建设经费统一管理;教师工资收归县管，纳人县财政统一综合预算，统一发放;乡教育管理部门主要负责人、中学校长和教师队伍由县统一任用统一管理、统一调配。

（二）变县教育行政部门只管业务为人、财、物、事统筹管理。

县政府是由各业务主管部门组成的，要落实对县域内基础教育的统筹管理权，必须通过教育主管部门去实施，这就要求县级教育主管部门具有对全县教育的人、财、物、事综合管理的职能，使人、财、物、事的管理有机结合起来，更好地保证和促进事业的发展。当前，首先要恢复和赋予县级教育主管部门对教育经费预算和安排的职能;对乡教育管理部门主要负责人和中学校长考核任用的职能;对教师统一调配、技术职务评定的职能。

（三）变县教育行政部门单一行使行政管理职能为依法治教综合职能。

依法治教是基础教育发展的根本保证。但依法治教不能仅仅停留在教育法律法规的宣传上，应该着力于实施。教育法律法规的真正实施需要有执法主体，并明确执法主体的职能。基础教育主要是县及其以下的教育，由于多种原因，这一层次的教育管理与实施往往具有很大的随意性，更应该加强依法治教。赋予县级教育主管部门执法主体的地位，是对基础教育执法管理的基本途径。当前，首先要在有关教育法律法规尤其是基础教育的法律法规中充分确立教育主管部门执法主体的地位，明确执法机制的建设，明确执法的手段和途径。

（四）变县级教育主管部门机构设职能的单一性为综合性。

县级教育主管部门要代表政府行使对县域内基础教育的统筹管理职能，必须加强其机构建设，使机构设置适应服务与管理双重职能的发挥。

县级教育主管部门的机构设置应从健全精千、高效的原则出发，分为四部分，即服务部分、管理部分、评估部分执法部分。当前，首先要解决一个部门多块牌子的形式主义倾向，解决机构设置单一，不宜发挥服务、管理、评估、执法综合职能的现象，从而保证县级教育主管部门发挥对全县基础教育综合管理的作用。