户籍制度改革路在何方？

贺铁光

80年代初，陕西作家路遥的小说《人生》问世，震撼了成千上万青年读者的心。农村青年高加林有志有才，渴望到山外的地方施展一番，然而现实却将他的梦想击得粉碎。不说别的，就凭他是“农业户口”，已经注定了失败的结局。

户口是许许多多中国人的命根子。就业、婚姻、子女入学、享受各种福利补贴，都离不开那小小的一纸卡片。不仅如此，户口还是一种身份的标志。正因为户口牵涉面广、干系重大，它一直是最敏感的话题之一。报刊小心翼翼地回避，政府有关部门更是慎之又慎，唯恐言多有失。

然而，改革的锋芒总是要触及社会最敏感的神经的。

现行户籍制度非改不可

建国伊始，刚刚进城的人民政权立即废除了国民党统治时期由民政局和警察局共管户籍的体制，改为由公安部门独家管理，从此，这种以划分农业和非农业人口、限制人员流动为特征的户籍制度沿袭了44年之久。

现行户籍制度对于巩固新生的人民共和国，保障正常的社会秩序，开展社会主义经济建设都做出了不可磨灭的贡献。例如，在三年自然灾害期间，政府正是靠户籍管理统筹安排人民的生产和生活，发放各种票证，使共和国渡过了难关。就是在今天，现行户籍制度还在许多方面发挥积极作用。

但是，它毕竟是计划经济的产物，在举国向社会主义市场经济迈进的今天，它的不合理性日益暴露出来，它的最大特征开始转化为最大弊端。长期以来，政府因计划经济所限，不得不采用行政手段，严格控制户口迁移，把人牢牢地限在原籍，更把农民死死地捆在土地上。50年代，政府红头文件开始出现“盲流”字样；60年代，全国各大城市建立了收容遣送站；70年代，政府提倡发展社队企业，但严令必须就地取材，就地生产，就地销售，农民们仍是“足不出户”；80年代，乡镇企业异军突起，有关部门又提出“离土不离乡”。于是，中国出现了怪现象：一个农民，纵使已经告别田野走进工厂，当上了厂长经理，他的身份仍然是农民！

一个经济充满活力的社会，“物畅其流，人尽其才”是其先决条件。恰恰在这一点上，现行户籍制度已经成为发展经济的阻碍之一。在谈及此问题时，公安部治安局户政处长张森说：“现在户口不适应形势发展的矛盾越来越突出，按吃粮标准划分农业和非农业人口的二元结构管理模式已经过时。此外，我们还面临许多新问题，比如流动人口剧增，乡镇企业发展，人才流动，购建住房等等。看来该是制定新的户籍政策的时侯了！”

取消户口行不行？

在近几年改革开放的实践中，现行户籍制度已经受到了冲击。在海南，上至省长下至平民，只要有一纸暂住证就可以当选人大代表；在武汉，“蓝印户口”正在探索实施；在珠海，户口曾作为商品和房地产一起进入市场公开买卖；在温州，农民自己集资建镇，走向城市化；在全国许多大城市，粮油供应再也不凭借户口本。所有这一切都表明，户口本在人们心中的神圣地位开始发生动摇，它不再是限制人们自由流动的紧箍咒了。于是，有人大声疾呼：彻底改革户籍制度，取消户口。

“取消户口”说起来很痛快，很解气，实际操作起来很难行得通。户籍制度改革不能和“取消户口”简单等同。

户籍管理的基本功能是稳定社会秩序，为国家经济建设提供人口资料。户口登记的内容都是国家行政管理不可缺少的依据，比如公民要司法公证，共有10项内容，仅户口本上提供的就有8项之多。每年我国为公民涉外活动出具公证80万件，其中涉及户口本的就有42万多件。另外，现代化城市管理离开户口登记本就寸步难行，离开了它很难想像一个城市如何进行规划，如何解决邮电、交通问题，更不用说有效地制止刑事犯罪了。

当今发达国家，大都有一套周密先进的户口登记制度。比如瑞典教会登记已有300多年历史，日本的户籍管理更为严密。可见，即便是在市场经济条件下，户籍管理也是不能取消的。

大城市的户口难题——北京为例

对于100万人口以上的大城市，国家历来采取严格控制人口的政策，像北京、上海这样的特大城市，控制更是严上加严。尽管如此，大城市的人口仍然增长很快。例如北京，目前常住人口已突破千万大关。

北京市管户口的“官儿”、市公安局户政处长郑庆贞透露说，每年中央给北京市人口的增长指标是10万，自然增长5万，机械增长5万。指标有限，可是每年要求解决户口的人却数倍增长。中央机关干部调京，调令在手，不解决不行；出国留学人员家属要求进京，不办户口也不行；老华侨希望叶落归根，定居北京，于情于理要解决；夫妻长期两地分居的，恐怕也要列入议事日程。只见人进，不见人出，长此以往，北京城能不能消受？近来还出现了一种新情况，国内外工商界人士来京投资，附带条件就是解决户口，否则就另作打算。这使北京市颇费踌躇。解决吧，就突破了人口增长指标；不解决吧，又会影响经济增长。

流动人口也给北京出了一道难题。据公安部最新调查统计，全国目前有近8000万流动人口，上海180万，北京150万。在北京150万的流动人口中，有30万人活跃在各个建筑工地上，有14万人受雇于个体经营者，有9万多人从事矿山、环卫等脏苦工种，有11万多人经营农副产品买卖和饮食服务业……更为棘手的是，相当一部分人已经在京城安营扎寨，生儿育女，甚至“浙江村”拥有自己的学校和幼儿园。巨大的流动人口，给北京的经济带来繁荣，同时也带来交通拥挤、犯罪率上升等副作用。对于日益增多的流动人口，北京该拿出什么管理措施？

郑庆贞处长认为，大城市要解决控制人口增长和发展经济的矛盾，一定要系统配套的改革，其中首当其冲的是户籍制度改革。

户籍制度怎么改？

为了使户籍管理适应市场经济的需要，公安部门会同有关专家学者进行了大量的调查研究。在此基础上，公安部已向国务院提交了一份户籍制度改革的总体方案。方案尚在斟酌之中，具体内容不能公开，其大致思路是这样的：

——取消户口按照商品粮为标准来划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，实行以居住地来划分城镇人口和农村人口，以职业来划分农业人口和非农业人口的办法，恢复户口的本来面目。建立以常住人口、暂住人口、寄住人口三种管理形式为基础的登记制度。

——实行以公民住房、生活基础为落户标准，同时与政策控制相结合的户口迁移制度。

——建立以科学、合理的户籍登记内容为基础的高效实用的户籍统计体系等。

——逐步实现以身份证、公民出生证为主的证件化管理，取代现有户口簿册证明身份的传统方法。

户籍制度改革是一项庞大的系统工程。这项改革能否成功既取决于国家经济发展和财力状况，也取决于广大人民群众的理解与支持。国家对此项改革总的原则是积极稳妥，分清轻重缓急，从易处下手，分步实施。据悉，国务院已专门成立了改革领导小组，初步决定我国的户籍制度改革先从县城以下的小城镇开始。