流域环境治理中政府与社会组织合作的协同增效模式探析

摘要：从政府转型与政社关系创新视角出发，通过SWOT分析法，分类解析流域环境治理中政府与社会组织的市场化合作、社会化合作、公众参与合作这3种典型合作模式的内部优势、内部劣势、外部机会和外部威胁，基于SWOT分析矩阵明确提出促进流域环境治理服务卖方市场的形成、构建“双河长制”行动网络、由社会组织担任公益合作的集聚者和推动者等相关运行策略，进而构建流域环境治理的政社合作增效模式，实现政社合作共治的可持续发展。

关键词：政府； 社会组织； 流域环境治理； SWOT分析法

中图分类号：D922.68；X321" " " " "文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2025）01-0241-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2025.01.038 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Exploring the synergistic model of cooperation between government and social organizations in watershed environmental governance： Based on SWOT analysis

WU Yi-ting

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing" 211100， China）

Abstract： Starting from the perspective of government transformation and innovation of government-society relationship， the SWOT analysis method was used to analyze the internal advantages， internal disadvantages， external opportunities and external threats of the three typical cooperation modes， namely， market-based cooperation， socialized cooperation， and public participation cooperation， in watershed environmental governance， and based on the SWOT analysis matrix， it explicitly proposed operational strategies such as promoting the formation of a seller’s market for watershed environmental governance services， building a “dual river chief system” action network， and empowering social organizations to act as aggregators and promoters of public welfare cooperation. These strategies aimed to construct an efficiency-enhancing model for government-society cooperation in watershed environmental governance， thereby achieving sustainable development through collaborative governance.

Key words： government； social organizations； watershed environmental governance； SWOT analysis

流域环境治理是国家治理的重要场域，近年来，各地方政府不断加大流域环境整治力度，但流域环境治理的形势依旧严峻，成为环境公共管理的突出问题。由于流域环境属于公共产品，中国流域环境治理仍以政府为主导。因流域自然属性的无界化、流动性与整体性，需产生政府与社会组织的横向协同模式，以应对环境负外部性导致的治理失灵［1］。因此，如何在流域环境治理领域构建政府与社会组织良性互动的合作机制，实现政策理念与治理实践的有效对接是学者需要思考的问题。基于此，在已有研究和实践分析的基础上，探究政府与社会组织在参与流域环境治理过程中合作的3种模式，并通过SWOT分析矩阵，针对性地提出对策建议，以期构建两者合作的协同增效模式。

1 研究缘起

20世纪90年代之前，受单向思维的影响，将政府与社会组织之间的关系界定为一种零和博弈的关系。20世纪90年代之后，学界对两者间关系不再受限于“国家—社会”二元对立的传统结构框架，而聚焦于政府和社会组织合作的制度环境与互动行为［2］。

制度层面关注政府内部结构和外部制度环境对社会组织运转的影响［3］。从依附理论和嵌入性理论出发，依附理论指出，社会组织属于政府的“依附者”，在资源依赖和关系依附等制度性因素的影响下，相对于政府处于“依附式自主”的“被动”形态［4］。通过对长江流域环境治理模式的观察，发现传统治理模式存在被碎片化分割治理的困境，导致现有模式下政府出现单向度权力运行的情况［5］。嵌入性理论指出，政府和社会组织通过双向的结构嵌入进行双向赋权、实现双向增能［6］ ，政府的目标和意志通过嵌入社会组织实现政治整合，与此同时社会组织在制度环境良好、资源协调的背景下嵌入国家机构，最终两者呈现出共生关系［7］。面对环境治理各权利主体的复杂价值诉求，社会组织需依据不同场域采取行动策略［8］，从长远来看，必然要探索新的合作方式，构建二者的环境协同治理机制是大势所趋［9］。

行动层面关注在具体场域中社会组织与政府互动的方式，刻画两者合作互动中社会组织获得发展资源、调整自身结构的行动。社会组织生存和运转的外部环境由其所处的社会结构和治理系统所构成［10］，社会组织与政府的互动形态是社会组织的纵向发展网络、横向资源状况和特定场景下的行动策略合力作用的结果［11］。为了保证政府与社会组织合作的长效性，社会组织需提升自身专业度与协作度，已有研究基于社会组织生存现状和发展趋势提出对策，如从民主制度角度提出开辟民主道路以畅通社会组织参与流域环境治理的路径［9］；从公共政策体系角度指出需完善扶持政策、法制环境来提升环保社会组织能力［12］；从社会组织职能定位角度提出作为环境治理的参与者和政府利益的协调者，社会组织需填补政府的职能间隙、处理流域流经的政府间的关系调整［13］。

制度层面从制度环境对塑造政府与社会组织互动形态的影响展开论述，但未解释为何在宽松性和鼓励性的政策环境下，政府和社会组织的合作治理仍然困难，这说明制度环境的改善不能完全保证两者之间达到有效合作。行动层面阐述了社会组织在合作治理过程中除了保证自身生存亦要追求良好发展，然而，追求良好发展必定会消磨社会组织内在能量，甚至可能出现合作治理目标异化的现象。总体而言，政府与社会组织的合作趋势特征已经明晰，但尚未明确流域环境治理领域政府与社会组织之间的互动合作机制。因此，首先需要明确两者在流域环境治理领域中的发展模式为协同增效式合作。以寻求协同增效式为目标，将政府与社会组织的合作模式为研究对象，着重考察环境治理转型的制度背景下政府与社会组织合作共治的行动逻辑和运行机制。

2 流域环境治理中的政府与社会组织的合作模式

就政府与社会组织的角色以及政府职能转变的两个维度而言，政府与社会组织在流域环境治理方面的合作模式分为3种类型，即市场化合作、社会化合作和公众参与合作，具体合作方式及案例见表1。

2.1 市场化合作：地方政府购买流域环境治理服务

在国家积极推动环境治理和政府购买公共服务的大背景下，各地方政府都在积极探索将政府向社会组织购买服务导入环境治理服务领域。当前流域环境治理中的政府购买流域环境治理服务可归纳为两种模式。

2.1.1 直接购买模式 该模式由政府出资向社会组织购买治理服务，如浙江省温州市金乡镇政府出资90.4万元向环保社会组织——苍南县壹加壹购买服务，由其承担金乡镇城区、郊区、湖内等4个范围内长达113 km的河道清洁相关工作。

2.1.2 间接购买模式 间接购买模式分为委托购买和群团组织推动购买。委托购买指政府委托事业单位选拔出具备相关能力的社会组织，以增强政府与社会组织的双向信任的一种模式。如江苏省生态环境厅从全省重点整治的313条黑臭河道中选出备受关注的6条河道，通过委托授权省环境保护公共关系协调研究中心，与环保社会组织达成治理协议。同时，全过程监督河道的综合整治工作，并邀请公众参与相关公益活动，最终取得明显的治理成效。群团组织推动购买指通过群团组织推动政府向社会组织购买环境治理服务，如浙江省宁波市鄞州区生态环境局与公益性社会组织签订公益行动责任书，为开展“我为家乡护河道”项目将向该公益组织支付7.98万元治理费用，此举为宁波市首创。

2.2 社会化合作：双河长制的探索

为切实贯彻《关于全面推行河长制的意见》，各省开始探索“民间河长”模式，民间河长制的实施，一方面是政府在流域环境治理过程中担任角色的有力补充和监督，另一方面是政府和社会组织共同实现治理目标协同模式的体现。

2017年，湖南省永州市在全省率先推行“双河长制”流域治理模式，向社会招募241名志愿者担任“民间河长”，承担市级重要流域的治理工作，全面弥补“官方河长”在治水方面的短板，积极推动社会力量参与流域环境监督与治理；2017年3月，深圳绿源保护志愿者协会联合深圳晚报向社会公开招募“民间河长”，让市民成为广东省深圳市河流的“当家人”，与此同时“深圳经验”吸引了广东省惠州市和广西壮族自治区柳州市、南宁市等地的学习和效仿；2017年12月，广东省生态环境厅环境保护宣传教育中心出资协助绿源保护志愿者协会在广东省内各地培育“民间河长”，并通过文件形式引导广东省惠州市、鹤山市等地引进民间河长制；2018年绿源保护志愿者协会与其“流域伙伴”——柳州市社会组织共同开展一系列“民间河长”可持续性的流域环境保护项目，并取得显著效果；2018—2019年，绿源保护志愿者协会志愿者多次前往南宁市河长制办公室，指导其成功举办多场水环境治理活动，截至2019年，南宁市的“民间河长”数量约达1 000名。

2.3 公众参与合作：聚焦公益项目

公众参与合作模式以吸引公众参与为目标，聚焦特色公益项目，由社会组织与政府联合开展与流域治理相关的公益活动。分为2种类型，一种是由权威型环保组织主导，由全国性社会组织共同参与。如2017年由阿拉善SEE基金会（北京市企业家环保基金会）、公众环境研究中心（IPE）、自然之友和河流守望者发展中心发起，在全国各地25家环保组织的支持和参与下，启动了“卫蓝侠—清水为邻”项目。项目通过工具输出、小型项目资助、联合宣传等方式支持全国25个环保组织和团队，共动员3 000人参与解决黑臭水体问题，定期监测活动覆盖全国23个城市的125条流域，初步建立了黑臭水体监测网络，并向环境保护部（现生态环境部）和住房和城乡建设部发送监测数据。2017年“清水为邻”项目重点督办覆盖率为61%（125条/205条），重点城市覆盖率为72%（23个/32个）。另一种类型是由环保组织和政府有关部门联合发起，主要由社会公众参与展开。如浙江省开展的“小鱼治水”公益项目，发动温州市市民共同放生10万尾鱼苗，通过增加食藻鱼数量减少水生浮游生物以净化水环境。以小鱼治水放流活动为主，发展社区“小鱼游乐塘”项目、高校“鱼我同行”项目及小学生“鱼儿快跑”河川体验教具项目，形成多方位一体化进行的公众参与模式。

3 流域环境治理中政府与社会组织合作模式的SWOT分析

SWOT分析法又称态势分析法，是分析组织态势、辅助决策的工具。该分析法以确定组织的内部优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）和外部机会（Opportunities）、威胁（Threats）为基础，运用系统分析思维，将不同因素整合评估，从而得出决定性结论。流域环境治理具有长期性特征，是一项需要政府、市场和公众可持续联动的系统工程。但在目前流域环境治理的实践中，政府与社会组织的合作关系还处于依附性的协同阶段。因此，对政府与社会组织合作的3种模式进行SWOT分析，致力于探索3种模式的内部优势、内部劣势、外部机会和外部威胁。

3.1 市场化合作

3.1.1 内部优势 政府向社会组织购买流域环境治理服务属于政府通过市场化手段实现流域公共物品供给的渠道，通过直接购买和间接购买2种方式培育具有公益性质的市场主体，以应对社会组织自身资源条件相对薄弱、社会资本整合程序复杂的情况；同时，社会组织接受政府授予的“合作股份”，在市场化进程中进化成为社会企业——生产型社会组织。

3.1.2 内部劣势 购买流域环境治理服务时政府与社会组织之间形成“双向互嵌式”关系。然而，中国社会组织的发展依赖于国家“自上而下”的推动。国家通过保持着对社会部门的主导嵌入社会组织并掌握控制权，但社会组织能否嵌入政府取决于政府的意志和基层部门的牵引力度。由此可见，中国政府与社会组织之间的“双向互嵌式”并不对称，政府的强主导性导致购买服务过程中的赋权和赋能不足，社会组织自治空间有限、自由行动力薄弱，以致于治理过程中社会组织仍高度依赖于政府资源和扶持，导致供需不平衡现象产生，社会组织的位置仅停留于参与层次而非增效协同层面。

3.1.3 外部机会 政府在流域环境治理领域投入大量环保资金，但传统的政府治理模式造成资金利用率低、治理效果不显著等问题，通过政府购买社会组织服务，提升资金使用效率和使用成效，同时，引入专业素养高、公益性显著的环保社会组织参与流域环境治理，营造良好的竞争环境，以提高流域环境治理质量、提升各级政府的绿色GDP数值。

3.1.4 外部威胁 市场化存在商业价值侵蚀公平价值的风险。由于流域环境治理中的市场化进程中存在对利益的憧憬，社会组织自发维护流域环境的道德心理，被市场机制下的价值交换所撼动，使得合作出现治水目标过度“市场化”或“市场化”异化的问题，即某些社会组织忙于追求水治理市场的大额项目，治水目标沦为附属品。同时，流域环境治理领域政府购买社会组织服务缺乏规范的购买程序，运营模式单一。政府机构及其直属单位是社会组织运作情况的主要评估者，由此造成市场定价和风险评估的非科学化，导致一系列现实问题。

3.2 社会化合作

3.2.1 内部优势 “民间河长”和“官方河长”的合作是政府向社会放权的方式之一，是政府“放手”、社会“接手”的有力证明，民间河长制的实施，表面上是政府在流域环境治理过程中担任角色的有力补充和监督，本质上是政府和社会组织实现治理目标协同模式的体现。通过双河长制，拓宽政社合作渠道，建立更亲密的合作关系，以保证合作的长效性。

3.2.2 内部劣势 第一，“因事设岗”的“民间河长”不是专职职位，其职能设置尚未融合进入行政组织体制，由“民间河长”担任河流环保职能，那么政府环保部门的职责就有待重新界定；“民间河长”来自社会各界，工作考评机制和衡量标准也有待设立。第二，信息共享、沟通机制不畅通、利益协调与补偿机制不完善等制度性保障机制的缺失，也是导致双河长制不能进行有效协作的主要因素。第三，流域环境治理涉及水污染防治、河流综合开发利用等多部门行动，但河长制是政府推动下建立的缺乏权威性的合作方式，尚未形成完备的流域管理机构，这可能导致地区间的合作形同虚设。

3.2.3 外部机会 民间河长与官方河长的平台合作需要环保型社会组织的支持，江苏省共计300余名民间河长来源于多家环保社会组织，社会组织的实践创新了政府的政务服务模式，如“民间河长”通过专项APP、微博、微信公众号等进行政策反馈和信息公开，确保“双河长制”的实际成效。因此，扶持环保型社会组织成长，鼓励其有偿参与河长制工作是双河长制探索过程中的重中之重。

3.2.4 外部威胁 目前，中国采用综合管理和属地管理两者结合的方式进行流域治理，纵向上由上下级政府、部门分级管理，横向上由无隶属关系的同级政府、部门管理，具有极强的条块分割特点。中国环保法规定，由流域地方政府或上级政府协调解决跨行政区的环境污染问题，但在跨流域治理中，一是地方政府具有政治经济理性，综合其社会经济因素、人口规模大小、资源禀赋优势等情况，秉持地区经济利益最大化的首要行为准则；二是目前流域治理仍以属地分管为主，而流域经济社会发展呈不均衡、不充分态势，各政府间在晋升考核中具有直接竞争关系，在治理过程中通常会倾向选择“搭便车”。

3.3 公众参与合作

3.3.1 内部优势 相较于市场化合作和社会化合作，政府和社会组织通过公益行动合作，启动快、传播广、针对性强，并且公众参与方式多为日常型参与，没有明确的自我利益导向，参与者从自愿性和公益性出发，以保护流域生态环境为初衷，从中获取潜在的成就感，因此发起迅速，信息传播快且覆盖面广。

3.3.2 内部劣势 公众参与形式多以填写调查问卷、电话走访为主，集中在流域环境治理活动的低层次和边缘地带，表现为浅层次参与和末端参与而非核心参与［14］；并且，公众在实践中的组织化程度低，相关知识储备不完备，难以“对症下药”；多数环保社会组织缺乏清晰的管理架构，社会组织与公众在参与合作过程中存在内部矛盾，导致公众参与过程的混乱和模糊，主体责任不明晰，忽略自身在环境治理中的基础性地位，“应然”与“实然”之间存在较大落差。

3.3.3 外部机会 环境知识和风险感知影响公众参与行为，三者间具有强关联性，并将媒介载体作为强化机制，形成媒介载体→环境知识→公众参与行为或媒介载体→风险感知→公众参与行为的公众参与路径，三者融合起来的综合效应推进公众参与流域环境治理方式的多样化。

3.3.4 外部威胁 中国的流域环境治理模式长期呈主体单一的特征，往往由政府单向以运动式、应急式和条块分割式方法运行，导致出现政府与公众之间的断裂状态。作为“形式主义”和“面子工程”的公众参与环境治理活动囿于场域压力而展开，加上以“包”“捂”为特点的拖延回应机制，组合形成公众参与环境治理热情的冷却机制［15］。长期困顿于政府协同治理重视程度低和公众缺位的场景中，再加上信息公开不及时和存在地方政府严防死守公众发声等现象，当发生流域突发环境事件时，逐渐显现“政府负责，公众旁观”的治理局面［16］。

4 SWOT分析法下流域环境治理中政府与社会组织合作的协同增效模式构建

基于流域环境治理中政府与社会组织合作模式的SWOT分析，从市场化合作、社会化合作、公众参与合作出发，构建政府与社会组织合作治理的协同增效模式的SWOT分析矩阵，具体如图1所示。

4.1 市场化合作：促进环境治理服务卖方市场的形成

4.1.1 建立公益与商业价值冲突的调适机制——多元化策略（ST） 鉴于流域环境管理的复杂性和特殊性，流域管理行政部门可以通过诸如招投标的公平竞争方式，对其流域可以外包的职能进行划分，选择有实力的社会组织来承接职能转移，以确保合作不过度商业化、不偏离公益性。同时，政府应规范采购流域环境治理服务的流程和模式；明确社会组织资质准入的评判标准；设立政府采购社会组织服务的专项资金；构建环境社会组织的专项培训机制；完善系统全面的公益创投体系；根据购买的项目类型制定多层次定价机制。此外，应建立健全社会组织信息公开机制，以提高公众对社会组织的信任感。

4.1.2 明确政社双方在流域环境共治行动中的权力边界——扭转型策略（WO） 政府需加强对环保社会组织的政治信任，从“管理”转变为“治理”观念，构建流域环境治理的双向嵌入机制。一要重新定位流域治理领域的政府角色，界定政府并非包办者而是引导者角色，通过与社会组织签订购买协议，合法化社会组织在流域治理活动中的身份和地位；二要实现对环保社会组织的“赋权”，如对建设河流治理项目的参与权、建议权以及行使治理监督的权利，给予社会组织政治信任，拓宽社会组织自治发展空间，培育社会组织自治能力，从而实现公共流域环境服务供给的全面优化。

4.2 社会化合作：“双河长制”行动网络的构建

4.2.1 提高跨流域治理法律体系适配性——防御型策略（WT） 在法律体系建设方面，重复、交叉、相互矛盾的设立问题存在于水法和水污染防治法中，并缺乏跨域水污染治理的相关规定，为此，必须要建立一套适配跨流域治理的法律体系，优化水资源分配。在保证社会用水的同时，制定上下游分流系统和污染防治议案，完成涵盖主流到支流，贯穿省、市、县、乡4级全面的综合治理法律体系。同时，上下游之间、整体与部分之间的利益关系包括流域整体利益、地方个体利益、环境利益、社会利益和经济利益，涉及的利益相关者复杂，既需要法律的权威性，也需要非正式协议的自主性，以使跨流域的各地方政府达成合作共识。只有解决了流域环境治理的跨流域问题，才能保障“双河长制”的有效运行。

4.2.2 健全职能整合和监督评价机制——多元化策略（ST） 第一，职位设置。厘清政府部门的环境治理职能，加快职能整合步伐，明确划分“官方河长”和“民间河长”的权责关系，实现流域治理的流程再造，以确保资源的充分利用。第二信息沟通。突破行政体制内“自上而下”的监督方式，实行双向反馈，“民间河长”定期按时向“官方河长”报告流域治理情况，包括水污染情况和防治情况。“官方河长”需以周报形式依托互联网平台向“民间河长”和社会公众公布河流治理的举措和成效。同时赋予“民间河长”质询权和一票否决权，以确保在重污染河道治理方案设计、工程验收等重要环节的准确性。第三考核机制。社会组织作为第三方评估“官方河长”和“民间河长”的治理成效以及它们在流域管理过程中实现各自目标和共同目标的程度。

4.3 公众参与合作：社会组织担任公益合作的集聚者和推动者

4.3.1 明确政府与环保社会组织的职权关系——防御型策略（WT） 改变原来国家对社会公共利益负责的“单轨制”，建立“环境利益双轨保护制度”［17］。政府与社会组织之间需建立“赋权-合作”机制，环保社会组织参与到政府政策的制定中，增加公众听取和监督政策制定的渠道，发挥民主监督的作用，使政策制定更加符合公众所需。同时，在法律法规中明确环保社会组织的合法权利，其中，最基本的权利为环境治理参与权，除此之外，还可以根据情况明确其政策制定参与权、环境诉讼权等。从公众角度出发，激发公众主体意识，增加流域治理的公共产品供给，构建政府引导、社会组织推动、公众参与的伙伴治理关系，共同克服环境破坏的负外部性。

4.3.2 建立公众与环保社会组织的交流平台——发展型策略（SO） 国内尚未建立公众与环保社会组织的交流平台，公众与各环保社会组织之间的交流有限。因此，利用技术手段为社会组织和公众之间的交流和学习提供渠道。如成立专门的流域环保社会组织网站，结合环境公众参与的社交APP，推送流域环境治理的新闻稿，依托网络平台建立公众的匿名评议机制和举报河流环境污染的奖励机制［18］。社会组织应积极承担起聚合者和促进者的角色，可通过公益项目和活动来克服公众的分散性，扩大公众参与流域环境治理的成员范围。社会组织作为中介机构帮助公民参与所有与环境有关的决策和管理活动，为决策和利益平衡提供更多的信息，为流域管理中资源的合理分配和风险的承担奠定基础。

5 小结

在当前的流域环境治理过程中，政府与社会组织的合作已逐渐从“外在性”合作向“内生型”合作转变，聚焦市场化合作、社会化合作和公众参与合作" "3种合作模式，基于SWOT分析法，将分散的治理主体嵌入到三者统一的组织体系中，通过促进流域环境治理服务卖方市场的形成、构建“双河长制”行动网络、由社会组织担任公益合作的集聚者和推动者等方式，减少内部劣势、发挥内部优势、利用外部机会、规避外部威胁，构建有序行动的合作局面。在环保社会组织力量依旧薄弱的情况下，政府与社会组织之间的力量权衡仍存在倾斜，但可以通过构建二者合作的协同增效模式，促进政府与社会组织关系的转型升级，实现流域环境治理领域的可持续发展。

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