如何盘活北京广阔林地资源

花园城市是国际一流的和谐宜居之都建设的应有之义，是国家森林城市、公园城市的赓续发展，是建设美丽中国的北京方案。林地是花园城市大绿大美的底色，对于林地资源的优化配置是高质量、高标准推进首都花园城市建设的重要内容。北京共有林地面积约98 万公顷，占市域空间近六成，如此广阔的林地资源如何做好保护和利用是一个复杂而重要的命题。目前，北京的集体林权制度改革已走过了15 个年头，通过明晰产权、勘界颁证、创新发展新型集体林场，建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，形成集体所有、多元经营的格局。但在集体林权制度改革中，仍有一些问题未得到完全解决，尤其是因林地使用限制、集体林融资困难、专业人才不足等问题制约了以林生金、以林固碳潜力的挖掘。通过深入分析北京市集体林权制度改革中的重点与难点问题，提出畅通“两山”转化路径、充分激发林业产业发展动力的政策建议，在尊重自然、保护自然中营造丰富的花园场景，有助于统筹盘活林地资源，形成人与自然和谐共生的生动实践。

“人地钱”问题亟待解决

近年来，北京市的林业生态价值不断增长，林地利用类型日益丰富，但在某些方面还存在亟待解决的问题。

用地限制是制约林业产业发展的根本性问题。一是林地发展生态旅游、森林康养、林下经济等生态产业项目受到严格用地限制。北京的森林资源不仅有生态功能，还兼备提供休闲游憩、林副产品等功能。现有法律严格控制林地转为其他用途，限制经营性建设项目使用林地，无法满足生态产业项目发展需求。现有政策文件支持适度发展林业产业，但在开展经营活动时有一些限制条件，如不允许修筑林下经济生产经营服务设施。二是北京市的“点状供地”政策仅明确了加工、休闲、农业生产等主导用途，林地尚未纳入“点状供地”范围。

融资难题制约林业高质量发展。一是北京市已出台《集体林权抵押登记办法》，但是落地实施难度较大。全市的集体林基本都是公益林，受采伐和开发利用的限制，大部分无法直接以其林木或林地的价值进行抵押融资贷款，且由于公益林的价值评估和抵押物处置难度大，增加了银行风险，导致金融机构不敢轻易贷款。二是针对林业的绿色金融产品创新不足。基于林业碳汇权益的绿色信贷产品仍在探索之中，林权作为担保发行债券的路径尚不清晰，森林保险保障体系不健全，缺少多层次、多元化的森林保险产品及服务。

人才不足也制约着林业现代化发展。一是森林经营管理专业人才不足，生态公益林专业化、职业化经营管理能力较弱。目前，全市森林经营在专业管护、技术推广等方面有待改善，森林质量和碳汇潜力需要提升，新型集体林场组建时间较短，普遍存在着职工年龄偏大、受教育程度偏低、专业人才短缺断档、技能人才水准不高等问题，对森林经营、森林养护认识不足，影响了森林健康经营。二是新型集体林场管理人才不足，发展新时代林业产业受限。全市新型集体林场负责人部分来自政府部门，部分由村镇领导兼任，在模式创新、资源整合、新型集体林场经营等方面需要更多经验，并应充分认识现代林业发展理念，对通过林业碳汇、生态补偿、发展生态旅游等转化为经济收益的方式重视程度不够，加快发展新型集体林场。

缺乏生态资产管理运营平台制约林业资产盘活。一是受行政管理边界限制，林地、草地、湿地、沙化土地和自然保护地等生态空间较难实现整体连通，即一体化保护、一体化修复、一体化治理、一体化发展。二是现有林业经营主体参与市场竞争能力较弱。大部分集体林场由集体经济组织和新型集体林场经营管理，集体经济组织从事经营活动动力有待增强。全市127 个新型集体林场作为具有独立法人资格的集体所有制林业企业，在实践过程中，部分受到乡镇的过度管理，欠缺活力。三是资产权属分散亟须借助市场力量开展规模化管理运营。全市森林资源体量大，但所有权经营权相对分散，且林木资产定价普遍偏低，导致经营主体能力不足，使得新型集体林场既没有足够可用于抵押的资源资产规模以满足政策性贷款的要求，也不具备在市场竞争中的规模优势，不利于森林生态资源的产业化、规模化开发经营。

外省林业产业发展可借鉴的经验

福建、江西等地区在林业用地、林业金融创新等方面先行先试，大力拓展生态产品价值实现途径，充分调动了林业产业发展的内生动力，对于北京深化林权制度改革具有重要借鉴意义。

福建省创新森林旅游、森林康养等生态产业项目用地方式。一是点状布局林地项目用地。2024 年2 月，福建省出台《建设全国深化集体林权制度改革先行区实施方案》，明确支持发展森林旅游、森林康养和自然教育等项目，按照配套设施用地需求进行点状布局，盘活利用国有林业经营单位的闲置管理用房等发展森林旅游业。二是明确支持生态产业项目使用生态公益林林地。针对森林旅游、森林康养产业等生态产业项目使用生态公益林林地的问题，福建省林业局出台相关政策，对于涉及使用生态公益林的森林游憩、森林生态旅游类项目按以下标准进行审查：道路、宣教展示中心、游客服务中心、木栈道、游步道、索道、观景台、公厕、休息亭、停车场、安全环保设施、医疗救助站等，可列入基础设施或公共事业和民生项目，其中基础设施和省级以上重点的公共事业和民生项目允许使用二级、三级保护的生态公益林林地，非省级以上重点的公共事业和民生项目允许使用三级保护的生态公益林林地，并注意适度控制用地规模。

江西省安福县探索公益林补偿收益权质押贷款新模式。安福县是江西省重点林业县，全县现有公益林总面积66.58 万亩，每年公益林补偿资金2281 万元，是广大林农稳定收益的重要资源。为充分挖掘公益林资产价值，拓宽绿水青山与金山银山双向转化通道，2022 年8 月，安福县林业局与县农村商业银行合作推出公益林补偿收益权质押贷款产品。一是满足该县公益林经营主体发展林下经济等产业的资金需求。贷款额度如果以公益林补偿收益权直接质押，按照放大20 倍计算，可担保贷款额4.56 亿元，授信期限一般为3 年，最长不超过5 年，贷款利率1 至5 年贷款利率不超过LPR+150 个基点。二是有效激活“沉睡”的森林资源。通过公益林补偿收益权质押贷款，解决了发展林下经济等资金难题，增强生态公益林可持续发展和保护的内在动力，实现了活树变活钱、资源变资产、资产变资本、生态变效益的“多赢”局面。

北京林业高质量发展的政策建议

随着北京林业进入高质量发展阶段，为进一步充分发挥林地生产力，建议围绕突破林地使用限制、加大金融支持力度、引育专业人才、搭建生态资产管理平台等四个方面进行改革创新，以期推动林业高质量发展。满足人民群众对优美生态环境、优质生态产品、优秀生态文化的新需求、新期待。

创新林业产业用地方式，破解生态产业项目落地难题。一是突破公益林林地用地限制。结合本市发展生态旅游、森林康养、林下经济等生态产业项目的强烈需求，可参考借鉴福建省经验，推动修订《北京市生态公益林经营管护管理办法（试行）》，积极争取生态产业项目使用生态公益林林地的政策支持，明确使用公益林林地的具体范围、内容及标准。二是拓展点状配套设施用地政策到林下经济。完善《关于加强点状配套设施用地管理促进乡村振兴的指导意见（试行）》，将政策适用范围延伸到生态旅游、森林康养和林下经济等项目，同时细化点状配套设施功能正负面清单，让行业主管部门和社会主体开展林业项目有据可依。

加大金融支持林业力度，破解融资难、融资贵问题。一是探索公益林补偿收益权质押贷款。北京山区生态公益林每年每亩有100 元的补偿收益金，可借鉴江西安福县经验，探索公益林补偿收益权直接质押贷款，与金融机构合作推出公益林补偿收益权质押贷款产品，并出台配套管理办法，规范抵押贷款行为。二是完善集体林权抵押贷款融资模式。将林权抵押贷款和林业经营主体的贷款纳入金融机构服务乡村振兴的考核评估范围，引导银行开展林权抵押贷款业务。健全抵押林权快速处置机制，降低银行风险和担保机构处置林权的成本。鼓励社会资本开展林权收储担保服务，由林权收储机构为林权抵押贷款的借款人提供担保。三是推动创新林业金融产品。支持以林权作为担保发行债券。支持保险机构创新开发各类林业保险产品，鼓励将林业保险产品纳入本市特色农产品保险奖补政策支持范围。

加强新型集体林场人员能力建设，促进林业现代化发展。一是加强集体林场管理者的培训，扎实开展现代企业管理培训和专业培训，加强与北京农业职业学院、北京农学院、北京林业大学等高校的合作，通过课程研发、产学研基地建设、委托培训等方式，加强技能培训和学历教育，不断提高管理者的职业素养和养护管理水平。二是新型集体林场工人专业能力培养，精准提升森林质量，利用首都科研院所、园林绿化系统的智力资源优势，开展多种形式的工人技能培训，确保林场工人每年集中轮训一次，逐步建立起一支本地化、专业化、职业化的技能人才队伍。三是引进林场经营管理人才，完善集体林场内部治理机制，增强内生发展动力，除承担林场经营管理任务外，可以考虑以市场化方式积极拓展承揽区域绿化施工、工程造林、森林经营等任务。

成立北京市生态资产管理运营平台，统筹经营管理全市林业生态资源。一是成立市级平台公司，建议由政府层面出资组建独立企业或依托有经验的经营主体共同组建平台公司，统筹负责全市林业生态资产管理运营以及生态空间治理与开发。二是做好全市林业资产管理，加强林业生态资产管理，做好林业生态资产的登记与分类、使用与维护、盘点与核对、评估与管理，以及资产风险管理等。三是统筹负责全市林业产业经营。依托现有产业基础和资源基础，发挥北京市生态和智力资源优势，探索发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育、户外露营、观鸟经济等。实施品牌化经营战略，擦亮北京市“林业+”品牌。

（作者单位：北京北咨城市规划设计研究院有限公司 ）