创新“投融建运管”发展模式探索高标准农田新乡路径

推进高标准农田建设是提高农业现代化水平、保障粮食安全、推进乡村振兴的重要举措。为深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，2022年，河南省政府决定加快推进高标准农田示范区建设，提出到2025年建设100万hm2高标准农田示范区。按照河南省委、省政府的部署，新乡市坚持把高标准农田示范区建设作为中原农谷的重大基础工程来抓，举全市之力，不断创新实践，持续完善机制，为全省示范区建设积累经验，探索新乡路径。调研组通过深入有关县（市、区）实地调研，与当地农业农村部门、建设运营主体、农户座谈交流，对新乡市高标准农田示范区建设情况进行比较全面系统的了解。现将高标准农田建设中存在的问题及“投融建运管”发展模式进行分析。

一、高标准农田及示范区建设过程中存在的突出问题

从近年的实践来看，高标准农田建设在稳定粮食生产和调动农民种粮积极性方面发挥了重要的基础支撑作用，但在推进过程中出现不同程度的问题。

（一）基层政府“投、融、还”压力大，资金配套难

按照河南省高标准农田示范区“改造提升项目”投资不低于45 000元·hm-2的标准，扣除中央财政补助资金和各级财政配套资金，缺口资金为22 500元·hm-2左右，新乡市13.33万hm2的建设任务，合计缺口30亿元左右。目前，主要依靠县级政府发行专项债或银行贷款进行融资，还款来源多为新增耕地指标和新增粮食产能指标，但是目前两类指标变现困难，地方政府压力较大。究其原因，主要是投入还款主体与受益主体错位。

（二）各方主体“规、建、运”相脱节，投资效益差

在项目设计过程中，一些设计单位单纯追求“田成方、林成网、渠相连、路相通”的成方连片设计，与单家独户的经营现状不能有效衔接，征求意见的广度和深度不够，设计与实际现状不完全匹配，部分农户不满意、不配合，甚至个别人阻挠施工，有些规划设计后期频繁更改。在工程建设中，一些施工企业存在偷工减料、降低标准的现象，加之一些监理单位在施工材料质量把关、隐蔽工程施工、单项工程验收等环节不负责任，相关职能部门履职尽责不到位，村集体经济组织、农户和其他利益相关方也无“话语权”，导致工程质量大打折扣。在群众参与中，涉农企业、合作社、农户等应该全程参与其中，但是由于知情权、决策权、参与权、监督权缺乏制度设计支撑，导致所建工程不好用、不能用，甚至有故意破坏影响自身利益工程的现象。在后期管护过程中，管护主体一般为村集体经济组织，但是部分村集体经济薄弱、组织能力不足，部分农户对农田基础设施不爱惜，导致部分工程设施使用年限远远达不到设计标准。

（三）建设内容“形、量、质”不统一，效能不佳

相对于田块整治、田间道路、灌溉与排水、农田林网等基础设施建设工程，土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥等地力提升工程耗资大、见效慢，导致一些项目建设时片面注重工程形象，对提高耕地等级或提高土壤质量的内涵工程考虑较少，工程综合效能不佳。究其原因，主要是缺乏一套全过程的地力评价机制和提升机制。

二、围绕高标准农田“投融建运管”一体化的探索实践

自2022年以来，新乡市抢抓中原农谷战略机遇，按照建设标准化、装备现代化、应用智能化、管理规范化、经营规模化、环境生态化的“六化”要求，在全省率先启动并建成了6.67万hm2高标准农田示范区，目前，正在推进第二批3万hm2示范区建设。围绕高标准农田示范区建设，新乡市重点聚焦“钱从哪里来、项目如何建、设施如何管、风险如何控”等核心问题，按照“融资与还款闭环设计、建设与运营一体谋划、使用与管护无缝对接、数量与质量同步提升”的理念和原则，以“投融建运管”一体化为导向，积极探索引入市场化机制，形成了“政府主导+平台运作+村级实施+社会协同+群众参与+数字赋能”六位一体的高标准农田示范区建设实施路径，为全省高标准农田示范区建设探索了路子、积累了经验。

（一）抓准四个关键主体利益链接

牢牢抓住县级平台公司、村集体经济组织、种粮大户、农户四个关键主体，以土地适度规模经营为基础，按照“平台公司+村集体经济组织+种粮大户”合作模式，建立合作机制，明确各方职责，维护各方权利，保证各方利益，充分调动各方积极性，探索引入市场化机制建设高标准农田新模式。

1.县级平台公司。由县级平台公司负责高标准农田建设，主要有三种模式：第一，县级平台公司“独自干”，如长垣市投资公司专门成立农投公司，和乡村合作负责“投融建运管”；第二，与社会资本“合作干”，如辉县市与河南省建设集团有限公司成立联合体公司负责项目运作，融资主要由引入企业负责；第三，“委托干”，如卫辉市引入中农发集团，全权委托国企进行项目运作。项目建成后，县级平台公司（或联合体公司、国企）通过与政府签订协议，获取项目运营权和还款期限内设施设备的特许经营权，并通过土地适度规模经营获取收益。这部分收益主要包括土地溢价和新增指标两部分。据调查，农田建成高标准农田示范区后，土地流转或托管费用在原来的基础上可上涨3000元·hm-2左右。同时，通过高标准农田建设和地力提升，小田变大田，新增耕地指标和粮食产能指标约为1%，新增指标交易收入可作为县级平台公司还款来源和收入。

2.村集体经济组织。以村集体经济组织为核心，严格按照“依法、自愿、有偿”的原则，推进土地适度规模经营。项目建设前，村集体经济组织测算确定高标准农田实施前后土地租金，负责与农户达成预流转或托管协议，约定价格。对无意愿流转或托管土地的农户，通过调地、换地等方式，保护其种粮积极性。项目建成后，进行公开竞拍，签订正式合同，确定具体的种粮大户和土地流转价格。在后期运营过程中，村集体经济组织负责为种粮大户提供服务，协调解决问题，以及项目区内整体农田基础设置管护工作。村集体经济组织获得的收益主要有以下几方面：一是根据有关规定向种植大户收取土地流转或托管服务费；二是通过取得农田内的林网所有权及新增集体土地对外发包获得收益等。

3.种粮大户。通过公开竞拍，以限价提质的方式选择大户，选择优质经营主体负责高标准农田后期运营，降低运营风险，建立稳定还款渠道。例如，辉县市峪河镇村集体经济组织在通过公开竞标选择种粮大户时，采取审查种粮大户资质和个人征信、严禁转租倒包、缴纳1500～3000元·hm-2保证金、本村或本乡种粮大户优先等方式，共选拔出132个信誉良好、实力突出的种粮大户，为高标准农田示范区后期运营奠定坚实基础。经测算，高标准农田示范区内，种粮大户较建设前可以实现增收节支6000多元·hm-2，包括粮食作物增产约1500 kg·hm-2、节支3255元·hm-2（节水210元、节肥1245元、省工1575元，种子、农药等225元）。

4.广大农户。参与土地流转或托管的农户，通过土地适度规模经营，解放农村剩余劳动力到二三产业务工，得到更多的收入，也可参加村级劳务合作社，确保劳动力充分就业。对于种地意愿强烈的农户，通过调地、换地等方式，可让其继续从事农业生产，保护群众的种粮积极性。

（二） 发挥职能部门和乡镇政府的作用

1.发挥农业农村部门的主导作用。由农业农村部门牵头，协调发改、财政、资源规划、水利、林业、电力等部门，在项目立项、资金争取、规划设计、竣工验收等方面策划好、宣传好、指导好、落实好。在示范区建成后，农业农村部门加强指导，县、乡、村三级配合，通过统一供应、统一技术、统一收购、统一储存、统一营销、统一标准的“六统一”方式，提高粮食附加值，增加运营收益。

2.发挥乡镇政府的属地管理作用。乡镇政府充分参与项目的建设、运营、管理、维护。在项目建设前，指导、督促村集体做好土地规模化经营和种粮大户的选择；在项目建设中，协助农业农村部门、县级平台公司、项目施工单位做好施工质量管理，做好节本降费；在项目建设后，统一组织辖区内的村集体，做好种粮大户的管理和后期运营还款、工程设施管护等工作。

（三）严控工程建设成本和质量

1.保证科学规划。严格对照《河南省高标准农田示范区建设指南（第三版）》文件标准，充分结合村集体、种粮大户、农户实际需求，避免过度设计、过分投资。2023年，新乡市3万hm2高标准农田示范区项目设计，依托中国农科院农灌所及南京土壤研究所封丘试验站技术优势，以地力提升为基础、以高效节水为关键，一地一策，确保示范区设计接地气、合民意。

2.充分发动群众。由村集体组织当地群众广泛参与项目建设。在项目建设前，群众负责对道路、沟渠、违建等进行清理拆除；在项目建设中，有实力、有基础的村集体可以具体承担部分工程建设，优先使用当地劳动力，带动群众就近就业，并组建工程质量监督小组，参与工程建设质量监管；在项目建设后，以“一长两员”（井长和管护员、维修员）管护机制为基础，动员群众参与高标准农田后期管护，确保工程长久发挥效益。

3.实行集采集供。高标准农田示范区建设项目中所需原材料、设施设备等数量大、资金多。新乡市在6.67万hm2高标准农田示范区建设过程中，通过整合资源、升级产业等方式，建立中原智慧灌溉装备产业制造园，对示范区内的灌溉设施设备进行集采集供，降低建设成本。2023年，新乡市在新启动的3万hm2示范区建设中，进一步扩大集采集供范围，除对商品砼、电缆、灌溉设备等实行集采集供，还采用标准化、预制化构件生产排水沟、渠道砖等，从而有效控制建设投入。

三、相关启示

农业农村的发展归根结底“基在农业、惠在农村、利在农民”，应妥善处理好各个环节关系，创新体制机制，切实把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为

高标准农田示范区建设的出发点和落脚点，不断提高农

民的满意度、获得感。

（一）坚持为民服务，保证群众利益

在高标准农田示范区内积极探索“农户+村集体经济组织+经营主体”的运行机制，由村集体主导，按照依法自愿有偿原则，引导不愿自耕自种的农户将土地入股村股份经济合作社，并签订规范的土地入股协议，实现土地集中和适度规模经营。村集体将成方连片的土地全程托管给农业经营主体，由经营主体负责统一生产经营粮食作物，约定利益分配和权利、义务。经营主体发挥自身技术集成和规模优势，提高农业生产效益，再通过“保底+分红”的方式，完善三方利益联结机制，使农民有保障、村集体有收益、企业有利润，达到共赢的目的。

（二）坚持探索创新，做好后期管护

1.融资方式。新乡市高标准农田示范区建设积极与上级对接，用好用活政策资金，根据“地方融资、省级贴息”政策，通过发行政府专项债券和使用政策性贷款进行融资，扩大项目资金来源。

2.经营模式。新乡市高标准农田示范区建设积极推广“EPC+O”模式，从项目设计到建设、采购，由县级地方平台公司统一负责，进一步缩短项目建设周期。项目建成后，县级平台公司与北大荒农垦集团有限公司、中原豫资投资控股集团有限公司等国家和省级农业公司合作，负责高标准农田示范区后期运营，所得利润一部分作为专项债偿还来源，一部分作为分红保障公司正常收益。

3.管护模式。市里建立健全“一长两员”管护队伍，完善责任到人、分工协作、执行高效的日常管护机制。落实管护经费，由县级财政将管护经费纳入财政预算。同时，引入社会公司托管、农田基础设施投保等机制，实现多元化管护。

（三）坚持融合发展，树立三种理念

1.统筹理念。新乡市将高标准农田示范区建设与人居环境、美丽乡村建设充分融合，推动农田与农村“四网融合”，连通水网、路网、林网、电网，打造一批集良种繁育、粮食生产、休闲观光、农垦文化传承、农业科普等多功能于一体的复合式高标准农田示范区。

2.市场理念。牢牢树立市场化运作理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面发挥好政府的引导作用，加强政策引导、资金扶持和部门协调，引导各类市场主体、专业化公司参与高标准农田示范区建设、运营和管护当中，制定相应支持政策，确保高标准农田示范区建得好、用得久、成效足。

3.群众理念。党的二十大报告指出，要站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧。推进高标准农田示范区建设应始终坚持将群众利益放在首位，在积极推进经营规模化的同时，保障好群众权益，将维护农民主体地位、尊重农民意愿、保障农民各项权益摆在突出位置、贯穿始终。同时，充分调动农民的积极性、主动性、创造性，使农民成为高标准农田示范区建设的参与者、支持者和受益者，真正实现农民富、农村美、农业强的目标。

作者简介：宋春丽（1980— ），女，河南原阳人，本科，高级农经师，主要从事农民教育工作。

（责任编辑 " 刘沛儒）