关于构建“吹哨人”保护制度的思考

摘要：“吹哨人”保护制度是一项在国际社会通用的制度，引进“吹哨人”制度不仅对及时发现并控制疫情等启动社会应急程序有着显著的作用，更是对淳朴的社会道德风尚的一种维护。从顶层的制度设计到法律运行的各个环节程序，再到落实兜底的救济制度，可以将域外经验与我国实践经验相结合，从而构建完整的“吹哨人”保护制度。

关键词：吹哨人；吹哨人制度；吹哨人保护

中图分类号：D9"""""""文献标识码：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.04.063

随着市场经济的发展和社会生活复杂化，法律也同样需要适应形势的发展而更新换代。当组织成员举报出内部问题时，可能面对的来自内部，外部，社会等多方的压力，在重重压力以及可能面对的“事后报复”之间，如何更好地保护“吹哨人”的利益，需要法律上加以明确的规定。如果“吹哨人”的利益得不到保障，本身就是对公众利益的一种损害。“吹哨人”制度运行的逻辑是由内部人员向外部的监督组织或公众媒体进行检举揭发，相关部门介入调查，发现问题并责令改正，最后将损失控制到最小化。但作为风口浪尖的“吹哨人”，如何更好地保护其权益，使其免受波及是值得法律关注与思考。

1"“吹哨人”概念内涵

“吹哨人”可以形象的表现为向公众发出警告的人，就像警察吹哨表示预警。在法律领域，“吹哨人”更多的是指组织中成员主动向相关负责单位或媒体对组织内的违法犯罪事实进行揭发检举的行为。在我国没有明确“吹哨人”概念，“吹哨人”与“举报人”等概念非常容易混淆，在一些地方法律中也经常将两者交替互换使用，但“吹哨人”与“举报人”还是有显著区别的。“吹哨人”着眼于内部人员，而举报人一般指所有人包括外部人员和内部人员，主体范围在法律表达上更为宽泛，其表达为“自然人、法人和其他组织”，而没有根据内部与外部进行身份上的区分。表面上看“吹哨人”与举报人的范围似乎一致，但是从细致分析可以发现两者之间的逻辑设计存在较大的差异。

2"引入“吹哨人”保护制度意义

2.1"提高公共事件反应速度

突发公共事件是指是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。因各地的政府配置资源、权力划分、执政者能力各不相同，无法在任何时候都尽善尽美地处理好突发公共事件，更无法包揽一切。引入“吹哨人”保护制度对及时有效处置突发公共事件，避免或减轻可能产生的危害后果是具有显著的效果。因为政府本身不是万能的，更不可能渗透到公民生活的方方面面，借助公民本身或掌握内部消息的正义之士的勇敢发声和检举揭发能够帮助政府更加快速效率地处理好突发的公共突发事件[1]。及时发现、报告、反馈政府不易察觉的潜在危机，丰富信息的多元化供给渠道，就可以充分克服政府获取信息滞后、单一且不全面等困难。

2.2"完善监督体系

引入“吹哨人”保护制度实际上是对现行的监督体系的一种完善，当法律承认“吹哨人”的地位并给予保护，实则是拓宽监督渠道，也是对我国现行的监督管理制度的一种补充。政府是人民的政府，政府工作人员理应是人民的公仆，为人民服务。但在阳光的背后总有腐败的滋生，当政府内部的工作人员被腐败所侵蚀，在利益与私心的驱动之下，无法更好地承担起应负的责任，甚至于打击报复、恶意诋毁行正义之举的“吹哨人”，这在无形之中打击“吹哨人”行动的积极性。拓宽民意渠道，接受来自外部的制约与监督，不仅可以更好树立“阳光政府”的形象，更能让公民放心安心。从长远来看，加强公众监督，鼓励“内部知情人士”积极举报违法行为，发挥公众数量优势及近距离的优势可以行之有效地规范我国公权力的运行。

2.3"维护良好道德风尚

内部组织掌握内幕消息的成员往往会受到来自“忠诚”条款的约束，这实际上是一种由来已久且根深蒂固的社会伦理的体现，但无形之中的束缚使其在检举揭发之后被贴上“背叛者”标签，从而影响到以后正常的工作，这是一种隐形的歧视。如果法律不能对其保护，肃正风气，规范化“吹哨人”遭受不公正待遇的救济途径，那么勇敢发声的人不仅得不到应有的荣誉反而遭受迫害，甚至被打击报复以后法律也无法更好得保护其合法权益，那么也就意味着“吹哨人”在跨越内心忠诚义务的那根弦选择去维护集体的利益所作出的牺牲得不到法律的补偿和承认。在法律上采纳“吹哨人”保护制度是对处于相对弱势的员工一方的保护，也是对作为上位者权力的一种制约。

3"我国“吹哨人”保护制度存在的主要问题

3.1"相关立法体系笼统分散

虽然我国对“吹哨人”保护的法律条款是存在的，但这些法律法规质量良莠不齐同时与其相配套的措施空洞宏观，形成完整的法律体系还是任重而道远。即使在相关领域有部分法律条款明确提及保护举报人免受报复，但在实际过程中却鲜少有人可以落实到位，更多的是“吹哨人”在公共事件的热度消散之后受到来自“被举报方”打击报复，法律仅仅停留在精神上的宣传与呼吁显然是违背了设立最初的目的。当法律的精神得不到贯彻落实，那纸面上的条文也就成为一纸空文。相关立法不成体系就无法起到应有的指路明灯的作用，而条文的笼统面对现实生活中层出不穷花样翻新的“报复手段”也显得力不从心。而后续的保护的措施无法落实到位，会使“吹哨人”权益无法得到真正的实现，甚至会产生一系列的负面影响，最后导致知道内部消息的人因为害怕报复而拒绝成为“吹哨人”去站在公众的视野维护集体的利益。这样的结果显然是我们面所不想面对的，因此重视配套措施的完善以及相关立法的体系化弥足珍贵。

3.2"没有统一“吹哨”标准

我国法律规范体系下对吹哨人主体范围的界定过窄以及对“吹哨人”实行“吹哨”行为的目的要求过于严苛，吹哨人主体范围过窄，保护的主体范围小而使一部分人半边肩膀在保护伞之外。但如果完全拓宽主体的范围，将一切主体都纳入保护伞之中，反而会忽视一些真正需要得到保护的“吹哨人”，法律无法真正落实，那些法律法规也会变成空架子，无法真正在实践中起到作用。对“吹哨”目的要求过严，除去对主体范围的认定过于狭隘，对“吹哨人”实行吹哨行为的动机同样要求过于完美。正如没有完美受害者，要求实行的目的纯粹无瑕也是违反人性的，过于严苛的认定无疑对实践过程中“吹哨人”身份的判定设下了较高的门槛，从而不能真正实现法律保障人权的目的。

3.3"现有法律无法切实保障“吹哨人”权益

当保护“吹哨人”的法律不够完善细致，作为“吹哨人”在公众之前就不敢大胆揭露内幕。不同地区以及不同领域各自遵循各自的法律法规，并且由于各地政府能力存在差距，可能对“吹哨人”的保护会出现差异，尤其是在信息保护这一部分，受不同地区民风民俗以及不同领域行业行规的影响，现有的零散的法律法规在实践运行之中深受制约，甚至保护范围不能囊括“吹哨人”。事前与事后的保护落实不到位使“正义之士”的勇敢发声后可能面对严重的人身财产精神威胁，其合理权益的受损而得不到或不能完全得到应有帮助，无疑会导致一个恶性循环，更多的人在应该勇敢的时刻选择沉默，在知情人士在面对企业内部的不端行为或潜在风险时，更多的知情人士害怕被贴上“背叛者”的标签而遭到报复或者不公正的待遇，而选择明哲保身而作壁上观。

4"构建我国“吹哨人”保护制度的几点思考

4.1"构建完整法律体系

我国关于“吹哨人”的立法级别较低，对“吹哨人”的保护也过于笼统模糊，由于地区和领域不同，相匹配的法规规章同样没有权威的标准就可能会导致不同地区领域的法律出现自相矛盾的情况，这显然是不利于法律发挥出真正的作用。因此，需要构建一套自上而下且完整严密的法律体系来畅通制度的运行。构建完整的体系首要是制定专门《吹哨人保护法》。立足于在我国国情，现有的道德观看待举报人多为负面形象。如果以针对性立法的方式来认可“吹哨人”的社会作用，不仅可发挥一定宣示作用，适度矫正过去对“吹哨人”的偏见及不当对待，而且系统性立法整体性强，直观明了，有利于发挥法典规范指引和震慑惩戒的功能[2]。

4.2"明确“吹哨人”主体范围

生产力的发展带动经济模式的改变，最开始“吹哨人”的主体范围被局限在政府的公务人员，但随着公共利益的扩大化，“吹哨”主体已由最初的政府工作人员扩展到公营企业再到私营单位雇员。我国“吹哨人”的主体范围也应当根据我国国情适当将其扩展为所有单位的内部工作人员[3]。一是公职人员，基于公职人员身份的特殊性，在履行公务的过程中不可避免地会接触到一些内幕信息，而这些内幕信息很可能会危害国家，集体，公民的人身财产安全利益，这是公职人员在举报贪腐以及检举揭发上就可以比一般人更加便利。二是企业人员，由于经济的发展，政府并不能完全渗透进公民的生活，但是一些企业与民生息息相关，如果忽略将企业员工数量庞大的群体纳入“吹哨人”的主体范围，当面对企业内部存在的监督不足、安全隐患、偷工减料等陋习时将会存在监管不力情况，使“吹哨人”的权益无法得到切实的保护。三是其他职务人员，主要包括一些灵活就业人员和涉密人员，以使“吹哨”主体的覆盖没有漏洞。虽然各国在法律条文中对“吹哨人”的范围界定不一，但基于“吹哨”制度的设立初衷和公共利益的扩大化，世界各国在司法实践中均对“吹哨人”适当做了扩大解释。这也意味着“吹哨”主体的扩大化是大势所趋。

4.3"允许“吹哨人”目的不完美

“吹哨人”为了维护公共利益而选择检举揭发，其中可以不要求完全纯粹且不掺杂任何私心。只要不存在为了牟取非法利益、违法犯罪、诬陷他人等不正当的目的，主观上是为维护公共利益，就应该受到法律的保护。完全要求纯粹的动机正如要求“完美受害人”一样不现实，不仅如此，过于狭隘的认定也会打击“吹哨人”进行维护公共权益而检举揭发的积极性。因此，只要“吹哨人”是出于善意且不存在违法犯罪的恶意，都应当列入法律保护的范围。当出于纯粹的维护集体利益的目的进行的吹哨行为，理所应当是受到法律的保护，但如果目的不够正义而否认行为的正义性未免要求也太过于严苛，人无完人，只要不存在为了牟取非法利益、违法犯罪、诬陷他人等不正当的目的，主观上是为维护公共利益，就应该受到法律的保护。

4.4"完善“吹哨人”信息保护程序

就构建“吹哨人”保护制度而言，完善其审查程序是关键一环。构建缜密严格的程序有利于更好实现程序正义，从而在信息流通的过程中达到保护“吹哨人”权益的效果。要设立专门机构，审查“吹哨”信息来源和真实性，评估其危害后果严重性，对认为确有严重后果的信息及时查办并回复“吹哨人”，形成严谨缜密审查程序[4]。除此之外，专门机构及工作人员人员应当妥善保管与“吹哨人”相关的一切，不得泄露或以不正当方法使用“吹哨”时获得的资料，特别是在调查被“吹哨”企业时，不得将知悉的“吹哨”信息以及“吹哨人”个人身份信息泄露，在最小范围内共有情报，确保调查方法妥当。要允许匿名举报，对不便出面但提供“吹哨”信息属实的“吹哨人”，法律应当给予宽容的空间，当收到匿名举报的信息时，不是去核实主体是谁，而是确认其提供的信息是否准确，信息准确则应该对被“吹哨”单位进行处理。因此，处理机关工作人员不仅仅应该强化信息保密义务，同样应该将重心放在信息核查，即允许匿名举报。

4.5"畅通“吹哨人”救济渠道

有所涉及“吹哨人”保护的法律条文都会提及维护“吹哨人”利益，但只是略有涉及，后续的配套措施并没有跟上，这些提及的法律条文更多是一种精神的象征性的口号，而真正落实到操作层面就会面临各种困境。“吹哨人”面临的报复最根本上是身份信息的泄露，因此设立严格的保密程序是必要之举。匿名保护制度可以分为事前和事后救济两类。事前主要就是针对“吹哨人”的身份信息和关键信息进行保护，从源头上阻隔“吹哨人”可能面对的不公正待遇或者打击报复。事后的救济途径立法在此部分存在的空白较多，但具体下来可以落实到两个方面。一是及时回访，针对留下联系方式的“吹哨人”，为保障救济到达的及时性和更好掌握“吹哨人”状态，应当在受理“吹哨”信息后及时回访，了解“吹哨人”最新信息，为相关处理措施在还未落实之前有效保护“吹哨人”权益而做出努力。二是维护受损利益回归圆满，当“吹哨人”身份信息被泄露遭受到不公正的待遇时，法律要提供保护罩来防止“吹哨人”可能面临的来自明显的报复或者隐形的歧视，对受到精神伤害的“吹哨人”提供心理疏导之类精神服务，给予来自法律上的温情。

5"结语

“吹哨人”保护制度的构建其实是对人权重视的一个体现，法律关注人的方方面面，法律运行的出发点和落脚点都是人的现实生活本身。我们理应为共同营造良好的社会道德风尚而努力，将“吹哨人”保护制度纳入立法当中，是众望所归也是时代要求，结合我国现有积累的时代经验，将移植的法律制度适应我国国情，在中国特色社会主义制度的国家生根发芽，最后开花结果为我所用。

参考文献

［1］于洋.突发公共事件的内部举报制度之构建"[J].上海财经大学法学院，2020.

[2]刘念，黄明儒.论“吹哨人”制度的本土化构建[J].荆楚理工学院学报，2021，36（01）.

[3]刘念.“吹哨人”制度意蕴价值、域外经验与中国构建[J].泰山学院学报，2021，43（02）.

[4]殷春峥，陈波，谢铮，等.借鉴西方“吹哨人法案”完善我国食品卫生有奖举报制度[J].环境与职业医学，2015，32（06）：597601.