政策协同视角下边境口岸建设与兴边富民发展路径研究

摘要：兴边富民、稳边固边，是促进区域协调发展的重要内容，在我国改革发展稳定大局中具有重要的战略地位。边境口岸是我国实现“一带一路”与共建国家互联互通的重要战略端口。本文选用政策协同理论对边境口岸规划政策与兴边富民政策进行剖析，试图分析两者之间的协同关系，针对目前存在的问题分析其原因并从政策工具、政策目标、政策主体三个维度提出对策建议。

关键词：兴边富民；边境口岸；政策协同；磨憨

中图分类号：F2"""""""文献标识码：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.04.003

1"口岸城镇化与兴边富民耦合协调机理

政策协同有多种表达，如政策协调、政策整合等。马尔福德和罗杰斯"（MULFORD"AND"ROGERS）"把政策协调界定为一个过程，"“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，"共同应对相似的任务环境”[1]而蔚超则认为政策协同可以理解为上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策领域的边界，超越单个职能部门的职责范围，进而整合不同部门之间政策的行为。政策协同的对象包括政策之间的协同关系，也包括围绕某一政策内部的政策协同关系[2]。

《兴边富民行动“十三五”规划》政策制定主体是国务院办公厅与国家民族事务委员会，旨在推动边境地区经济社会快速发展，提高各族群众生活水平，加强民族团结，巩固祖国边防，维护国家统一。《国家“十四五”口岸发展规划》政策制定主体是国务院办公厅与海关总署，各边疆省级人民政府执行旨在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。边境口岸城镇化与兴边富民之间存在的相互关系，如图1所示。本文基于兴边富民的核心目的推动边境地区经济快速发展，提高各族群众生活水平，加强民族团结，巩固祖国边防，维护国家统一的核心目标，旨在分析边境口岸与兴边富民行动的协同机理。一方面，提升边境口岸经济、贸易额，建设南亚东南亚辐射中心，是推进兴边富民的重要驱动力。在兴边富民的五大核心目的下，边境口岸发展可以推动口岸城镇化、完善基础设施、带动相关产业发展，提供就业岗位，提高边民收入，提高边民生活水平，增强民族认同感，因此边境口岸建设是推动兴边富民的关键环节。另一方面兴边富民为边境口岸发展提供了指导方向和要求，促使边境口岸建设成果，融入兴边富民的总体目标中，兴边富民的总体要求对边境口岸发展具有反馈作用。

1.1"共同的政策目标：促进区域协调发展，推动边民共同富裕

《兴边富民行动“十三五”规划》中要求到2020年边境地区同步建成小康社会并提出了综合经济实力显著增强、基础设施条件全面强化、民生保障水平不断提高、特色优势产业较快发展、实现生态良好绿色发展、确保边防安全边疆稳固六大发展目标。同时为贯彻习近平总书记考察云南后提出的“建设南亚东南亚辐射中心”的重要指示，云南省政府研究制定了《云南省口岸建设发展三年行动（2023—2025年）》计划用3年时间，重点实施投资总额达1000亿元的125个口岸（通道）及配套交通物流体系建设项目，以口岸功能提升促进“口岸+通道+城镇+产业+物流”联动发展，积极推进口岸通道平台大融合、口岸贸易大提升、口岸经济大发展。

1.2"共同的政策主体：云南省各级政府上下协同

云南省政府作为兴边富民与口岸建设行动的政策主体，通过兴边富民行动的投资建设完善了边境地区的基础设施建设，同时为口岸建设行动奠定了物流通道。充分发挥政策的协同作用，不仅打造口岸物流网络和口岸产业园相互推进“一带一路”的建设，还能够多元协同治理边境贫困问题和完善边境民生保障。截至2020年云南省政府贯彻落实《兴边富民行动“十三五”规划》，不断完善基础设施建设，“十三五”期间，沿边8个州（市）综合交通累计完成投资4111.65亿元，实现了州（市）政府所在地高速公路全覆盖，中越、中老、中缅3条国际通道境内段全面建成通车[3]。2023年，磨憨—磨丁合作区固定资产投资实现增长370.4%，地方一般公共预算收入增长124.87%，引进省外到位资金5.31亿元，实际利用外资1000万美元。磨憨铁路口岸成为中国对东盟的第一大铁路口岸。

1.3"互补的政策工具：政策工具相互协作，推动边境发展

（1）供给型政策工具，推动公共服务设施完善，口岸城镇化推动边境人口逐年增加。云南省统计年鉴显示，自2018年以来勐腊县人口总量逐年增加，由30.10万人增长至30.65万人。与相同时期，滇东南边境县人口负增长呈现出相反的态势。在2016—2020年期间，滇东南边境县人口从2015年末的168.47万人，降至2020年的160.27万人，锐减4.87%。从县域层面来看，滇东南边境地区全部6个边境县近年都出现了人口负增长，并且各县的人口降幅位居全省边境县前列[4]。自磨憨托管昆明以来，通过政策倾斜、资源集中力图将磨憨口岸打造为国际化口岸城市。

（2）环境型政策工具，完善边境法规制度。2022年9月，云南省人民政府印发了《关于委托昆明市和中国老挝磨憨—磨丁经济合作区管委会行使部分省级行政职权事项（第一批）的决定》，委托中国老挝磨憨—磨丁经济合作区管委会行使行政许可事项24项、其他行政权力事项2项、内部审批事项2项。充分发挥了边境口岸自主发展权，推动边境口岸发展。

2"当前磨憨边境口岸建设所面临的问题及原因分析

2.1"基于史密斯政策执行模型的原因分析

2.1.1"边境口岸建设与兴边富民政策执行分析框架构建

兴边富民与边境口岸建设政策于磨憨口岸执行过程中在执行机关、目标群体、环境因素等方面有其一致性，故本文将其视为一个整体，利用史密斯模型分析两者在政策执行过程中导致磨憨口岸建设出现问题的影响因素。本研究结合边境口岸建设、兴边富民的政策特点结合磨憨当地的实际情况，在史密斯模型的基础上构建了磨憨边境口岸建设政策执行的分析框架。

2.1.2"磨憨口岸建设出现的问题及原因分析

第一，理想化的政策：边境口岸建设与兴边富民政策体系尚不完善。

政策内容有缺失，政策供给有待优化。磨憨口岸综合经济水平不高，具体表现为：首先产业结构不合理。云南工业行业薄弱，长期以来以发展农业、旅游业为主，尤其边境地区缺少劳动密集型企业，可吸纳劳动力较少。磨憨镇内企业以第三产业为主，第一、第二产业数量较少，第二产业主要以薏仁米加工、茶叶加工和橡胶加工为主的粗放型加工厂，规模普遍偏小，无大规模企业，缺少龙头企业引领。其次口岸仅发挥过货站作用，磨憨口岸由于自身产业结构不合理，缺少精细化加工能力，无法对往来的矿产或农副资源进行加工，难以带动边民就业，对口岸周边的边民城镇化辐射能力不足。最后，进出口产品单一，贸易总量低。当前途经磨憨口岸，中国与老挝之间的贸易产品单一，云南出口至老挝的产品以化肥、轻工业产品为主，高科技产品总量少，进口产品以水果、天然橡胶等农副产品和自然矿产资源为主。并且中老两国农产品贸易总额较低，2022年中国与老挝农产品贸易总额为4.4亿美元，同期云南省与泰国农产品贸易总额为14亿元。

面对上述产业结构不合理、出口产品单一、边境口岸作用单一的问题，主要在于磨憨边境地区应当因地制宜发展何种当地特色产业的政策内容的缺失，同时在政策工具方面，以供给型和环境型政策工具为主，需求型政策工具利用不足，未能针对磨憨进出口贸易产品，打造当地特色品牌、龙头工业企业。

第二，执行机关：机构设置有待优化，不同主体合作水平有待提高。

首先磨憨口岸地处于边境地区，经济欠发达、公共服务资源不足，薪资待遇缺乏吸引力，本地人才留不住、外地人才难引进，面临行政编制和事业编制空编率较高的局面，人员配置无法满足未来发展需要。其次磨憨口岸建设属于昆明市托管，在行政区划上又隶属于西双版纳州，在政策执行过程中磨憨合作区内金融、本币结算、税收、进出口贸易等政策制定需上报市级建设领导小组后再上报省级最终上报国务院批准，批复时间较长导致各项支持政策难以落地。

第三，"目标群体，扶持对象整体素质偏低，难以享受发展带来的机遇。

边民是兴边富民和边境口岸建设政策的直接受益对象，有效提升边民生活水平是两个政策的重要目标。当前勐腊县内中学校数量为12所，职业学校为3所。边境地区边民的受教育程度普遍偏低，大量边民不具备口岸发展所需要的基本文化素质和劳动技能，主观发展意愿不强，“等、靠、要”的依赖思想严重，政府和企业为寻求发展向外引进人才，使边境口岸发展无法有效带动边民的生活水平。

第四，环境因素，基础设施不完善，建设资金缺口较大。

首先磨憨基础设施不完善，口岸公路季节性、阶段性拥堵。第一磨憨镇镇内基础设施配套薄弱，其市政道路、自来水厂、污水处理厂、变电站等基础配套设施存在短板，影响口岸城镇化发展。第二磨憨口岸作为中老两国的国家一类口岸，周边边境公路等级低，口岸运行效能和过货能力低，导致口岸发生季节性、阶段性拥堵，影响通关效率。

其次建设资金不足，政府负债高。第一，根据合作区开发实施方案，磨憨预计将建设国际文化旅游片区、磨憨进口仓储物流加工片区、中老铁路磨憨国际港片区、南坡出口组装产能合作片区等四个片区，预计将投入资金120亿元，地方财政收入和上级财政补助难以覆盖建设资金。第二，政府负债高，磨憨作为新建边境口岸城市，发展周期长，口岸建设与地方产业发展不协调，大量进行前期项目建设容易推高政府负债。

3"边境口岸与兴边富民对策

3.1"加强政策工具的协同，优化政策供给，提升口岸综合经济实力

第一，针对磨憨口岸经济与城镇化发展对口岸贸易依赖度较高，产业结构不合理、产品附加值低等问题，应加快产业结构调整，推动当地企业工业化、信息化进程，增强企业竞争力，针对入境货物主要为大米、玉米、香蕉、天然乳胶等，发展食品加工、乳胶加工业，针对出境货物着力培养当地特色产业、加工制造业，加强与托管城市昆明及其他重要加工城市的交往合作，主动承接对方的产业转移，培养自身产业体系。

第二，"针对当前磨憨口岸第三产业企业数量多、边境旅游逐渐成为旅游热点的优势，应积极发展跨境旅游、生态康养等服务业，打造旅游核心区和特色旅游线路，带动住宿餐饮、文化娱乐、商业零售的繁荣。完善“以城带边、以城兴边”帮带共建机制，推动现代化边境幸福村的建设。

3.2"加强政策主体的协同，深化主体合作，提高内生动力

边境口岸发展和兴边富民行动协同发展的内生动力在于边境口岸不同主体间以谋求自身发展为目的合作，不同主体的有效合作是实现政策目标的重要前提。宏观层面上，加强不同政策部门的协调体制和机制，构建和完善结构性协同机制和程序性协同机制。程序性协同机制侧重于实现政策协调的程序性安排和技术手段，"如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流和沟通程序等。由于磨憨镇隶属于西双版纳州，同时又归于昆明托管，在发展过程中需要形成和完善不同业务单位间制度化的协商、信息交流和共享机制。微观层面上，完善结构性协同。在企业合作过程中，成立企业交流平台，加强边贸与加工制作企业、边境旅游与住宿餐饮企业等的合作，避免同质化竞争的同时提升本地企业竞争力。加强企业与社区、边民的协同水平，根据企业发展的需要，培养合适的人力资源。

3.3"加强政策目标间的协同，搭建沟通渠道，提高不同主体之间的协作程度

昆明市政府、磨憨镇政府、当地企业、边民等不同主体在推动兴边富民与磨憨口岸建设过程中都发挥了不可替代的作用，通过构建多元主体的沟通渠道，鼓励多元主体之间的合作，充分协调各方利益和诉求能够在既实现磨憨口岸经济发展，建设面向老挝乃至东南亚辐射中心口岸的同时，与当地边民、企业、城镇发展水平相结合，避免盲目开展建设项目，减少资金浪费，有效提升边民收入，提升边民生活水平，维护我国民族团结和边疆稳定。

4"结论

通过上文分析可以看出磨憨镇的发展与磨憨口岸作为国家级陆地口岸的政策倾斜紧密相关，更加确定了边境口岸、边境城镇的发展需要与兴边富民政策、口岸发展规划政策保持良好的协调关系。

参考文献

［1］

Mulford"C"L，Rogers"D"L，（1982）Definitionsand"Models.In"Roger"D"L，Whetten"D"A，（eds·）.Inter"organizational"coordination：theoretical"research"and"implementation.Iowa"State"University"Press"Ames.

[2]蔚超.政策协同的内涵、特点与实现条件[J].理论导刊，2016，（01）：5659.

[3]云南省边境民族地区深入实施兴边富民行动——携手共建美丽富饶幸福新边疆[EB/OL].（20210824）[20221210].

[4]李丹，尤伟琼.云南边境县人口分布特征与变动趋势（2000-2020）[J].南方人口，2023，38（06）：6878+27.